Sentenza n. 4/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'ordinanza dirigenziale che accertava la maturazione del silenzio-rigetto sull'istanza di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001 e ordinava il ripristino delle opere realizzate in difformità dal titolo edilizio. Le opere consistevano, tra l'altro, nella realizzazione di una camera aggiuntiva al piano terra, nella trasformazione del sottotetto in cinque unità abitative indipendenti, nell'ampliamento delle superfici e dei balconi e in modifiche alle altezze e alla distribuzione interna. La ricorrente ha dedotto, con il ricorso introduttivo, difetto di istruttoria, sostenendo che il Comune avesse esaminato soltanto le irregolarità dei sottotetti e non tutte le opere oggetto della domanda di sanatoria, nonché violazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, assumendo che le modifiche rientrassero nelle tolleranze costruttive e che la sanzione ripristinatoria fosse sproporzionata. Il TAR ha preliminarmente ritenuto tempestivo il ricorso: l'atto comunale non era un mero atto ricognitivo del silenzio-rigetto, poiché aveva svolto una nuova valutazione della fattispecie, esaminato le osservazioni della società e aggiunto autonome ragioni motivazionali, assumendo quindi natura di conferma propria. Con i motivi aggiunti la società ha impugnato l'accertamento di inottemperanza all'ordine di demolizione, deducendo illegittimità derivata, carenza di motivazione e istruttoria per mancato sopralluogo, erronea individuazione dell'area di sedime acquisibile e intervenuta ottemperanza relativamente ai sottotetti. Ha inoltre chiesto il risarcimento dei danni derivanti dagli atti impugnati.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha ritenuto che la società, avendo ritirato o sostituito la precedente SCIA in variante finale e presentato un'istanza di sanatoria per le medesime opere, non potesse successivamente sostenere la piena legittimità delle opere per effetto delle tolleranze costruttive. Ha considerato legittima la valutazione unitaria degli interventi: la camera aggiuntiva, le cinque unità del sottotetto, gli impianti, le finiture, le finestre con rapporti aeroilluminanti propri delle abitazioni, le altezze e i balconi dovevano essere apprezzati globalmente, perché funzionalmente collegati all'incremento della capacità abitativa, alla saturazione del lotto e all'aggravio del carico urbanistico. Il Comune non era quindi tenuto a esaminare atomisticamente ogni singola modifica una volta accertato il carattere sostanzialmente essenziale e non sanabile dell'intervento. Il TAR ha inoltre affermato che l'accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 richiede la doppia conformità della situazione edilizia già esistente e non consente di conseguire la conformità mediante opere successive alla domanda di sanatoria, quali tamponamenti, occultamento di impianti o altre modifiche. La destinazione abitativa del sottotetto poteva essere desunta da indici presuntivi, senza necessità di provare l'effettivo uso abitativo, tra cui impianti, finiture, altezza dei locali, numero e conformazione delle aperture e rapporti aeroilluminanti. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha richiamato il principio dell'Adunanza plenaria n. 16/2023 sull'automatico effetto acquisitivo dell'area di sedime in caso di mancata ottemperanza all'ordine di demolizione entro il termine di legge. La società aveva iniziato le operazioni di ripristino soltanto dopo la scadenza del termine di novanta giorni e aveva comunque ammesso di non poter eseguire integralmente l'ordine. Sono stati ritenuti infondati anche i rilievi sul mancato sopralluogo, risultando dagli atti plurime ispezioni con descrizione accurata dello stato dei luoghi; sull'area acquisibile, il TAR ha ritenuto abusiva l'intera unità immobiliare trasformata da bilocale a trilocale; quanto ai sottotetti, le opere tardive di tamponamento e copertura dell'impianto elettrico non costituivano integrale ottemperanza, residuando impianti, balconi e ulteriori indici di abitabilità. La domanda risarcitoria, proposta direttamente e non ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a., è stata respinta per mancanza dell'illegittimità degli atti causativi del danno. La sentenza del Consiglio di Stato richiamata dalla ricorrente è stata ritenuta irrilevante, sia per la non perfetta sovrapponibilità delle fattispecie sia perché non esiste un vincolo generalizzato al precedente.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  silenzio rigetto ai sensi dell’art. 36, co. 3, d.P.R. n. 380/2001

  L'accertamento di conformità presuppone la doppia conformità delle opere già realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda; non è possibile conseguire la conformità mediante opere edilizie successive alla presentazione dell'istanza.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  sanzione dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale

  La mancata ottemperanza all'ordine di demolizione entro il termine previsto determina l'effetto acquisitivo dell'area di sedime; opere di ripristino tardive e comunque incomplete non impediscono tale effetto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  comunicazione dei motivi ostativi

  Le osservazioni del privato possono essere esaminate dall'amministrazione nell'adozione del provvedimento finale, il quale può assumere natura di conferma propria se contiene una rinnovata valutazione istruttoria e motivazionale.

• artt. 7 e ss. l. 241/1990

  Il Comune ha contestualmente avviato il procedimento volto al ripristino dei luoghi; il giudizio non ha individuato una violazione procedimentale rilevante.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  norma relativa alla diversa fattispecie in cui si chiede l’accertamento dell’illegittimità di un atto ai fini della proposizione di domanda risarcitoria in un diverso giudizio

  Il richiamo erroneo a tale disposizione non impedisce di qualificare la domanda come domanda risarcitoria diretta; tuttavia, essa è respinta se manca l'illegittimità degli atti amministrativi.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

Massime di principio

• Un provvedimento espresso che, dopo la maturazione del silenzio-rigetto, esamina le osservazioni dell'interessato, svolge una nuova istruttoria e aggiunge autonome ragioni di diniego ha natura di conferma propria e riapre il termine per l'impugnazione; non è un mero atto ricognitivo del silenzio significativo.
• L'accertamento di conformità edilizia ex art. 36 d.P.R. 380/2001 richiede che la situazione abusiva sia già conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia applicabile sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda; la conformità non può essere ottenuta mediante opere eseguite successivamente alla presentazione dell'istanza.
• Ai fini della qualificazione urbanistico-edilizia di una pluralità di opere realizzate nell'ambito di un'unica operazione, gli interventi devono essere valutati globalmente e non atomisticamente, considerando il nesso funzionale tra le opere, l'incremento della capacità abitativa, la saturazione del lotto e l'aggravio del carico urbanistico.
• La destinazione abitativa abusiva di un sottotetto può essere desunta da indici presuntivi quali impianti, finiture, altezza, numero e conformazione delle aperture e rapporti aeroilluminanti, senza necessità di dimostrare l'effettivo uso abitativo mediante controlli continuativi.
• La mancata ottemperanza all'ordine di demolizione entro il termine di legge determina l'effetto acquisitivo dell'area di sedime; interventi di ripristino iniziati dopo la scadenza del termine o comunque incompleti non impediscono l'acquisizione, né integrano piena ottemperanza.

Come è indicizzato