Sentenza n. 2552/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., il diniego opposto dal Comune a un’istanza di accesso documentale, successivamente delimitata nel procedimento a specifici atti individuati tramite numeri di protocollo, chiedendo anche l’accertamento del diritto di accesso. La richiesta riguardava esposti, denunce, verbali, relazioni tecniche, pareri, autorizzazioni, sopralluoghi, accertamenti e provvedimenti relativi a un complesso edilizio realizzato dalla cooperativa, nonché, in particolare, gli esposti presentati da soggetti controinteressati. La società ha dedotto la violazione degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990 e dell’art. 5-bis del d.lgs. 33/2013, nonché difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e difetto di motivazione. Ha sostenuto di avere un interesse diretto, concreto e attuale alla conoscenza degli atti che avevano determinato attività ispettive e di controllo nei suoi confronti, contestando che la mera qualificazione degli esposti come notitia criminis, il richiamo a procedimenti penali non specificati e l’opposizione dei controinteressati potessero giustificare il diniego. Il Comune ha eccepito la genericità ed esploratività dell’istanza, l’assenza di un interesse qualificato, la natura di notitia criminis degli esposti e la connessione con procedimenti penali pendenti. Il TAR ha inoltre esaminato la natura del provvedimento di riesame, ritenendolo atto meramente confermativo del diniego originario.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti indicati in motivazione. Il TAR ha preliminarmente ritenuto rituale la notificazione ai controinteressati e ha qualificato il provvedimento di riesame come atto meramente confermativo, poiché si era limitato a ribadire il diniego senza riaprire l’istruttoria, acquisire nuovi elementi o svolgere una nuova ponderazione degli interessi; pertanto non era necessaria una sua autonoma impugnazione né la proposizione di motivi aggiunti. Nel merito, il giudice ha riconosciuto alla società un interesse diretto, concreto e attuale, rilevando che la documentazione richiesta aveva costituito il presupposto di attività ispettive, sopralluoghi, accertamenti e trasmissioni ad altri organi nei suoi confronti. L’istanza non è stata ritenuta generica o esplorativa, anche perché il Comune aveva individuato specificamente gli atti oggetto della richiesta nella comunicazione ai controinteressati. Il diniego è stato ritenuto illegittimo perché il Comune si era limitato a richiamare l’esistenza di procedimenti penali pendenti e la qualificazione degli esposti come notitia criminis, senza indicare l’autorità giudiziaria, il numero e l’oggetto dei procedimenti, il loro stato e gli specifici documenti coperti da un regime legale di segretezza. La mera qualificazione di un esposto come notitia criminis non è sufficiente a escludere l’accesso. Parimenti, l’opposizione dei controinteressati non ha carattere vincolante: l’Amministrazione deve svolgere un’autonoma e concreta comparazione tra interesse conoscitivo e interessi alla riservatezza. Il TAR ha inoltre rilevato l’insufficienza della motivazione sull’impossibilità di consentire un accesso parziale o mediante oscuramento. È stato quindi annullato il diniego originario ai fini del riesame, senza riconoscere direttamente l’ostensione integrale. Il Comune dovrà rinnovare l’istruttoria, individuare gli eventuali documenti coperti da segreto legale e, per quelli non sottratti ex lege, comparare motivatamente gli interessi contrapposti, valutando anche l’accesso parziale o l’oscuramento. Le spese sono state integralmente compensate tra le parti costituite e dichiarate irripetibili nei confronti dei controinteressati non costituiti.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito speciale per le controversie in materia di accesso ai documenti amministrativi, utilizzato dalla società per impugnare il diniego comunale.

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Richiedono la titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale collegato a una situazione giuridicamente tutelata e consentono l’accesso ai documenti amministrativi, salvo le esclusioni previste dalla legge.

• art. 24, comma 1, lett. a), l. 241/1990

  Prevede limiti all’accesso per esigenze connesse alla sicurezza, alla difesa nazionale e alle relazioni internazionali; il Comune lo ha richiamato unitamente alla presenza di dati giudiziari e a procedimenti penali, ma il TAR ha ritenuto insufficiente il richiamo generico a procedimenti non individuati e a un’astratta segretezza.

• art. 25 l. 241/1990

  Consente la presentazione di un’istanza di riesame del diniego di accesso. Il provvedimento che si limiti a ribadire il diniego senza nuova istruttoria o nuova ponderazione è un atto meramente confermativo e non richiede autonoma impugnazione.

• art. 3 d.P.R. 184/2006

  Prevede la comunicazione dell’istanza ai controinteressati; nel caso concreto, la comunicazione comunale ha contribuito a delimitare specificamente gli atti oggetto dell’accesso.

• art. 5-bis d.lgs. 33/2013

  È stato richiamato dal Comune quale base dei limiti all’accesso, ma il diniego non è stato ritenuto adeguatamente motivato quanto all’effettiva sussistenza di un pregiudizio concreto e specifico e alla possibilità di accesso parziale.

• art. 137 c.p.c.

  Disciplina, nel richiamo operato dal TAR, le forme generali delle notificazioni eseguite tramite l’ufficiale giudiziario.

• art. 140 c.p.c.

  Ha consentito la notificazione ai controinteressati mediante deposito presso la casa comunale, affissione dell’avviso e spedizione della comunicazione di avvenuto deposito, ritenuta rituale dal TAR.

Massime di principio

• Il destinatario di un’attività ispettiva, di vigilanza o di controllo amministrativo ha, in linea generale, un interesse diretto, concreto e attuale a conoscere gli esposti, le segnalazioni, le denunce e gli altri atti che abbiano dato origine o costituito il presupposto dell’attività amministrativa nei suoi confronti, salvo che la conoscenza arrechi un concreto e specifico pregiudizio a interessi pubblici o privati protetti dalla legge.
• La mera qualificazione di un esposto come notitia criminis o il generico richiamo all’esistenza di procedimenti penali pendenti non giustificano il diniego di accesso. L’Amministrazione deve svolgere un’istruttoria specifica e indicare quali documenti siano effettivamente coperti da un regime legale di segretezza, nonché il procedimento penale cui il vincolo si riferisce e la sua concreta incidenza sull’ostensione.
• L’opposizione del controinteressato non è vincolante per l’Amministrazione. L’autorità procedente deve valutare autonomamente e motivatamente il conflitto tra l’interesse conoscitivo dell’istante e gli interessi alla riservatezza, verificando anche se il pregiudizio possa essere evitato mediante accesso parziale o oscuramento dei dati non ostensibili.
• Quando l’Amministrazione, a seguito di un’istanza di riesame, si limita a ribadire il precedente diniego senza riaprire l’istruttoria, acquisire nuovi elementi o svolgere una nuova ponderazione discrezionale, il secondo provvedimento è meramente confermativo e non deve essere autonomamente impugnato né necessariamente fatto oggetto di motivi aggiunti.
• L’annullamento del diniego di accesso per carenza di istruttoria e motivazione non comporta automaticamente il riconoscimento del diritto all’ostensione integrale, quando sia necessario verificare previamente l’eventuale sussistenza di cause legali di esclusione e procedere alla comparazione tra accesso e riservatezza. In tal caso l’effetto della sentenza è la riedizione dell’istruttoria e del potere secondo i criteri conformativi stabiliti dal giudice.

Come è indicizzato