Sentenza n. 740/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione della Giunta comunale che ha approvato e confermato la revisione della pianta organica delle farmacie, nonché, con motivi aggiunti, la deliberazione dell'ASL che ha autorizzato il trasferimento della Farmacia Sangone. Ha dedotto la violazione degli artt. 1 e 2 della l. n. 475/1968, dell'art. 11 del d.l. n. 1/2012 e dell'art. 13 del d.P.R. n. 1275/1971, oltre a eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, irrazionalità, sviamento, difetto di istruttoria e perplessità della motivazione, nonché violazione dei principi di buon andamento e dell'art. 97 Cost. La ricorrente ha contestato il mancato o insufficiente coinvolgimento dell'ASL e dell'Ordine dei farmacisti, il mancato esame delle osservazioni presentate, l'utilizzo del criterio dei quartieri e del criterio demografico, la modifica dei confini di numerose zone, l'accorpamento di zone e la presunta soppressione di una sede, nonché lo scambio di porzioni territoriali tra la zona n. 4 della ricorrente e la zona n. 3 della controinteressata, ritenuto strumentale a consentire il trasferimento della Farmacia Sangone. Con i motivi aggiunti ha inoltre dedotto l'illegittimità dell'autorizzazione al trasferimento perché adottata dopo l'ispezione e l'apertura della nuova sede, con efficacia retroattiva, nonché perché adottata durante la pendenza del giudizio e dell'istanza cautelare.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. In rito ha dichiarato fondate solo limitatamente le eccezioni di carenza di interesse riferite alle censure concernenti zone farmaceutiche diverse da quella della ricorrente: il titolare di una farmacia ha interesse a contestare la modifica della propria zona, soprattutto se un'area sottratta viene poi interessata dal trasferimento di altra farmacia, ma non può impugnare le modifiche relative a zone estranee alla propria posizione e non lesive. Nel merito, il giudice ha riconosciuto al Comune ampia discrezionalità nella revisione della pianta organica e nella dislocazione territoriale del servizio farmaceutico. I pareri dell'ASL e dell'Ordine dei farmacisti sono obbligatori ma non vincolanti e non attribuiscono agli organismi consultivi poteri di concertazione o codecisione. Il Comune aveva richiesto i pareri; l'ASL non aveva risposto e il parere negativo dell'Ordine era privo di motivazione specifica, sicché non era necessaria una puntuale confutazione. La pianta organica, quale atto generale di pianificazione, è inoltre sottratta agli obblighi partecipativi degli artt. 7 e seguenti della l. n. 241/1990 e non richiede una motivazione analitica sulle singole osservazioni, essendo sufficiente l'indicazione dei criteri ispiratori. La relazione comunale aveva illustrato l'evoluzione della pianificazione, i dati demografici, lo sviluppo urbanistico e sociale, le caratteristiche dei quartieri, le esigenze di accessibilità e capillarità del servizio e le ragioni delle singole modifiche. Le censure relative a zone e farmacie diverse da quella della ricorrente sono state dichiarate inammissibili per carenza di interesse; quelle riferite alla zona n. 4 sono state ritenute infondate, perché non era dimostrata alcuna manifesta illogicità o erronea acquisizione dei fatti. In particolare, lo scambio territoriale tra le zone n. 3 e n. 4 riguardava porzioni pressoché equivalenti e aveva determinato per la ricorrente un incremento della popolazione residente nella propria zona da 3.194 a 3.698 abitanti. Il parametro di una farmacia ogni 3.300 abitanti rileva per determinare il numero complessivo delle sedi, non per dimensionare rigidamente le singole zone, anche perché gli utenti sono liberi di rivolgersi a qualunque farmacia. È stato inoltre escluso un pregiudizio concreto derivante dal trasferimento della Farmacia Sangone, le cui vecchie e nuove sedi erano frontistanti e poste a distanza sostanzialmente invariata dalla farmacia ricorrente. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto infondata la contestazione dell'autorizzazione successiva all'ispezione e all'apertura: pur rilevando che l'autorizzazione dovrebbe precedere il trasferimento, l'efficacia retroattiva limitata al periodo dal 20 al 22 ottobre 2025 non arrecava un pregiudizio apprezzabile e l'ispezione preventiva aveva preceduto l'apertura al pubblico. L'ASL non doveva sospendere il procedimento per la pendenza del giudizio, poiché la pianta organica era valida ed efficace e sussistevano i presupposti per il trasferimento; il principio di buon andamento imponeva di garantire la continuità del servizio farmaceutico. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Comune e della controinteressata, liquidate in euro 3.000,00 per ciascuna parte, oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 1 e 2 l. n. 475/1968

  Disciplinano la pianificazione delle sedi farmaceutiche e il trasferimento dell'esercizio; il provvedimento di trasferimento deve indicare il nuovo locale.

• art. 11 d.l. n. 1/2012

  Il parametro demografico di una farmacia ogni 3.300 abitanti serve a determinare il numero complessivo delle farmacie spettanti al Comune, non a dimensionare rigidamente le singole zone farmaceutiche.

• art. 13 l. n. 241/1990

  Gli atti generali di pianificazione, tra cui la pianta organica delle farmacie, sono sottratti alla disciplina partecipativa degli artt. 7 e seguenti della legge sul procedimento.

• art. 16 l. n. 241/1990

  Il Comune ha richiesto i pareri dell'ASL e dell'Ordine dei farmacisti; tali pareri sono obbligatori ma non vincolanti e non comportano poteri di concertazione o codecisione.

• art. 111 R.D. n. 1265/1934

  L'apertura e l'esercizio di una farmacia non possono aver luogo se non dopo che sia stata eseguita una ispezione [...] al fine di accertare che i locali, gli arredi, le provviste, la qualità e la quantità dei medicinali sono regolari e tali da offrire piena garanzia di buon esercizio.

  L'ispezione preventiva costituisce l'adempimento finale del procedimento e deve precedere l'apertura al pubblico.

• art. 7 l.r. n. 21/1991

  Prevede l'ispezione preventiva nell'ambito del procedimento di trasferimento e apertura della farmacia.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento imponeva all'ASL di autorizzare l'apertura, senza attendere la definizione del giudizio, per evitare l'interruzione del servizio farmaceutico.

Massime di principio

• Il titolare di una farmacia ha interesse concreto e attuale a contestare la modifica della zona farmaceutica di propria competenza, specialmente quando un'area sottratta venga poi interessata dal trasferimento di un'altra farmacia; non ha invece interesse a impugnare modifiche relative a zone estranee e non lesive della propria posizione.
• Nella revisione della pianta organica delle farmacie il Comune esercita ampia discrezionalità pianificatoria. Le relative scelte sono sindacabili soltanto in presenza di manifesta illogicità, travisamento o erronea acquisizione dei presupposti di fatto, non potendo il giudice sostituire la propria valutazione di opportunità a quella amministrativa.
• I pareri dell'ASL territorialmente competente e dell'Ordine provinciale dei farmacisti sono obbligatori ma non vincolanti: devono essere richiesti, ma non attribuiscono agli organismi consultivi poteri di concertazione o codecisione. L'amministrazione non deve confutare specificamente un parere privo di motivazione, salva la verifica della non illogicità della decisione finale.
• La pianta organica delle farmacie è un atto generale di pianificazione e, in quanto tale, non richiede una motivazione analitica sulle osservazioni dei singoli operatori né sulle singole situazioni locali; è sufficiente che siano esplicitati i criteri generali e il percorso pianificatorio seguito.
• Il parametro demografico previsto per il numero complessivo delle farmacie non impone una corrispondenza matematica tra popolazione residente e dimensione delle singole zone, anche perché l'utente è libero di rivolgersi a qualsiasi farmacia.
• L'ASL, accertata mediante ispezione preventiva l'idoneità dei locali e sussistendo gli altri presupposti di legge, non deve sospendere l'autorizzazione al trasferimento per la sola pendenza di un giudizio sulla pianta organica valida ed efficace; il principio di buon andamento impone di assicurare la continuità del servizio farmaceutico.

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