Sentenza n. 1674/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una struttura sanitaria privata operante in regime di accreditamento e convenzionamento istituzionale, aveva presentato nel 2021 un'istanza per l'accreditamento di 20 posti letto socio-riabilitativi. Dopo l'annullamento giudiziale del diniego e un successivo giudizio di ottemperanza, l'amministrazione aveva rilasciato l'accreditamento nel marzo 2024. La ricorrente ha impugnato il decreto regionale di determinazione dei tetti di spesa 2025/2027, lamentando che fossero stati inclusi 10 posti letto di una struttura controinteressata, la cui istanza di accreditamento era stata presentata successivamente, mentre non erano stati inclusi i propri 20 posti letto. Il primo motivo deduceva violazione del principio del dato storico, del criterio potior in tempore, prior in iure, dei giudicati formatisi sulle precedenti sentenze relative all'accreditamento, nonché difetto di istruttoria e motivazione. Secondo la ricorrente, la sentenza del CGARS che aveva escluso effetti conformativi ulteriori rispetto all'obbligo di esaminare l'istanza di accreditamento avrebbe prodotto effetti retroattivi e imposto all'amministrazione di considerare prioritariamente la propria posizione nella fissazione dei tetti di spesa. Il secondo motivo deduceva violazione dei principi europei e nazionali di concorrenza, par condicio e imparzialità, nonché difetto di istruttoria e motivazione, sostenendo che anche l'eventuale recupero delle risorse destinate alla controinteressata avrebbe lasciato privi di copertura ulteriori 10 posti letto della ricorrente. Con motivi aggiunti sono stati impugnati la deliberazione dell'ASP di contrattualizzazione dei 10 posti letto della controinteressata e la relativa convenzione, per censure sostanzialmente coincidenti con quelle del ricorso introduttivo.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, prescindendo dalle eccezioni processuali perché ha ritenuto preliminare la questione relativa agli effetti della sentenza del CGARS n. 988/2024. Ha escluso che tale sentenza potesse rendere illegittimo il successivo decreto regionale sui tetti di spesa. La pronuncia del CGARS riguardava infatti un diverso provvedimento e aveva soltanto escluso un indebito effetto conformativo riferito a poteri amministrativi non ancora esercitati; non imponeva di retrodatare l'accreditamento né di modificare la programmazione finanziaria regionale. Il decreto di determinazione degli aggregati di spesa costituisce un atto distinto, fondato su fabbisogno sanitario, risorse disponibili, contenimento della spesa e piano di rientro. Inoltre, ai fini dell'inclusione nella programmazione, rileva il provvedimento di accreditamento e non la data di presentazione dell'istanza: l'accreditamento della struttura controinteressata era anteriore a quello della ricorrente. Il TAR ha negato anche la configurabilità dell'illegittimità sopravvenuta fondata su una successiva pronuncia giurisdizionale, ribadendo che la legittimità dell'atto amministrativo deve essere valutata secondo la situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, in applicazione del principio tempus regit actum. Ha poi escluso il difetto di motivazione: l'accreditamento è solo un prerequisito per l'eventuale contrattualizzazione e non attribuisce un diritto all'inclusione nei tetti di spesa o al convenzionamento. La programmazione e la distribuzione dei budget dipendono dalle risorse pubbliche disponibili e dal fabbisogno territoriale; è quindi sufficiente una motivazione riferita alle limitate risorse e alla programmazione adottata, senza uno specifico obbligo di motivare l'esclusione di ogni singola struttura accreditata. Il secondo motivo è stato ritenuto infondato per le medesime ragioni. I motivi aggiunti sono stati respinti perché riproducevano sostanzialmente le censure del ricorso principale. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  L'accreditamento istituzionale costituisce il titolo necessario per l'erogazione delle prestazioni sanitarie nell'ambito del sistema previsto dal decreto legislativo, ma non determina automaticamente il diritto alla contrattualizzazione o al finanziamento.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La contrattualizzazione delle strutture accreditate rientra nella programmazione e nella regolazione dei rapporti con il Servizio sanitario, senza derivare automaticamente dal solo accreditamento.

• art. 8-bis d.lgs. 502/1992

  La libertà di scelta dell'utente opera nel quadro della programmazione, del controllo, del monitoraggio e del contenimento della spesa sanitaria.

• art. 32, comma 8, l. 449/1997

  La disciplina dell'erogazione delle prestazioni sanitarie private è collegata a esigenze di programmazione e contenimento della spesa pubblica.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  La disposizione impedisce al giudice amministrativo di imporre vincoli conformativi riferiti a poteri amministrativi non ancora esercitati.

• art. 3, comma 3, TUE

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente in relazione alla tutela della concorrenza, ma il motivo fondato su tale parametro è stato respinto.

• artt. 116 e 117, comma 1, TFUE

  Le disposizioni sono state invocate in relazione alla libertà di concorrenza, senza che il giudice ravvisasse una violazione nel sistema di determinazione dei tetti di spesa.

Massime di principio

• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio tempus regit actum; provvedimenti o pronunce giurisdizionali successive, relative a fattispecie diverse, non possono di regola legittimare o delegittimare ex post l'atto.
• La pronuncia giurisdizionale che annulla un diniego di accreditamento e impone all'amministrazione di esaminare l'istanza non può produrre effetti conformativi su poteri amministrativi non ancora esercitati, né imporre automaticamente la retrodatazione dell'accreditamento o la modifica di successivi atti di programmazione sanitaria.
• L'accreditamento istituzionale di una struttura sanitaria è un prerequisito per l'eventuale contrattualizzazione, ma non attribuisce un diritto all'inclusione nella programmazione sanitaria, al convenzionamento o all'incremento dei tetti di spesa.
• La determinazione dei tetti di spesa e degli aggregati provinciali rientra nella funzione programmatoria regionale ed è condizionata dalle risorse finanziarie disponibili, dal fabbisogno territoriale, dal contenimento della spesa e dagli eventuali piani di rientro; l'accreditamento di nuove strutture non impone di per sé un aumento degli aggregati finanziari.
• Ai fini della programmazione e dell'eventuale inclusione nei tetti di spesa rileva la data del provvedimento di accreditamento, non la mera data di presentazione dell'istanza di accreditamento.
• Quando la scelta programmatoria sanitaria è motivata dalle risorse disponibili e dal fabbisogno, non è necessario che l'amministrazione fornisca una motivazione specifica per ogni struttura accreditata non inclusa o non finanziata, purché siano esplicitate le ragioni complessive della programmazione.

Come è indicizzato