Sentenza n. 6707/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La concessionaria ha appellato la sentenza del TAR Lazio deducendo violazione degli artt. 7, 9, 11, 120 e 133, comma 1, lettere a), b) e c), c.p.a., nonché dei principi sul riparto di giurisdizione e difetto di motivazione. Secondo l'appellante, la determinazione dirigenziale impugnata non era una mera comunicazione negoziale o richiesta di pagamento, ma l'atto conclusivo di una conferenza di servizi decisoria svolta ai sensi dell'art. 14, comma 2, l. 241/1990 e dell'art. 14, comma 8, d.l. 13/2023, convertito dalla l. 41/2023. Essa avrebbe quindi natura provvedimentale, con carattere unilaterale, imperativo, tipico, efficace ed esecutivo, esprimendo l'esercizio di un potere amministrativo autoritativo e discrezionale. L'appellante ha inoltre sostenuto che la controversia non riguardasse il quantum di una pretesa economica né l'adempimento di obbligazioni pecuniarie, ma la legittimità dell'imposizione unilaterale di un onere non previsto dalla convenzione e lesivo dell'equilibrio del piano economico-finanziario. Pertanto, a suo avviso, sussisteva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche perché la controversia si collocava nella fase esecutiva di una concessione di lavori e servizi pubblici.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, confermando la declinatoria di giurisdizione del TAR, pur precisandone la motivazione. Ha richiamato l'orientamento delle Sezioni Unite della Corte di cassazione secondo cui, nelle concessioni di costruzione e gestione di opere pubbliche e nelle concessioni di servizi pubblici, una volta esaurita la fase pubblicistica di scelta del concessionario e instaurato il rapporto convenzionale, le controversie relative alla delimitazione del contenuto del rapporto, all'adempimento delle obbligazioni e ai loro effetti patrimoniali appartengono alla giurisdizione ordinaria, salvo che l'amministrazione eserciti poteri autoritativi tipizzati dalla legge. La concessione in esame è stata qualificata come concessione di lavori e gestione di servizi pubblici, non come mera concessione di un bene comunale. Il Collegio ha distinto le varie statuizioni della determinazione impugnata: la chiusura positiva della conferenza di servizi e l'approvazione del progetto, nonché le prescrizioni sull'esecuzione dei lavori, avrebbero potuto presentare profili propriamente provvedimentali se fossero stati contestati; tuttavia, la concessionaria aveva impugnato esclusivamente la parte relativa all'imputazione dei costi degli interventi. Tale contestazione riguardava l'esistenza e la delimitazione di un'obbligazione derivante dalla convenzione, non l'esercizio di un potere autoritativo. Anche se l'imposizione dei costi non rientra immediatamente tra le controversie concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi, essa attiene all'assetto delle reciproche obbligazioni e ai conseguenti effetti patrimoniali del rapporto paritetico concessorio. La controversia spetta quindi al giudice ordinario. Le spese del grado d'appello sono state compensate per la persistente controvertibilità della questione di giurisdizione.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a.

  “controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi”, con l’eccezione di quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi

  La disposizione, interpretata alla luce dell'evoluzione della giurisprudenza delle Sezioni Unite, non attribuisce al giudice amministrativo tutte le controversie della fase esecutiva delle concessioni di servizi pubblici: le controversie patrimoniali relative all'attuazione del rapporto paritetico spettano al giudice ordinario, salvo l'esercizio di poteri autoritativi tipizzati.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1 c.p.a.

  La controversia relativa alla concessione di progettazione ed esecuzione di lavori di adeguamento e ampliamento di un parcheggio pubblico, con gestione del relativo servizio, è ricondotta alla disciplina delle concessioni di lavori e gestione di opere pubbliche; anche in tale ambito, nella fase esecutiva, le pretese patrimoniali inerenti al rapporto convenzionale spettano al giudice ordinario in assenza di poteri autoritativi.

• art. 133, comma 1, lett. b) c.p.a.

  La controversia non è riconducibile alla mera concessione di un bene pubblico, poiché il rapporto comprende progettazione, esecuzione di lavori e gestione di un servizio; pertanto non è qualificabile come controversia relativa alla sola concessione di beni.

• art. 14, comma 2, l. 241/1990

  La determinazione impugnata ha dichiarato conclusa con esito positivo una conferenza di servizi decisoria; tuttavia, la natura eventualmente provvedimentale delle statuizioni adottate non determina la giurisdizione amministrativa quando l'impugnazione riguarda esclusivamente l'imputazione dei costi secondo la convenzione.

• art. 11 c.p.a.

  A seguito della declinatoria di giurisdizione, il giudizio può essere riproposto davanti al giudice ordinario secondo le modalità previste dalla norma.

• art. 111, ultimo comma, Cost.

  La giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione in materia di riparto di giurisdizione è stata considerata parametro interpretativo autorevole e vincolante per la ricostruzione dei confini tra giurisdizione ordinaria e amministrativa.

Massime di principio

• Nelle concessioni di costruzione e gestione di opere pubbliche e nelle concessioni di servizi pubblici, dopo la stipulazione della convenzione e l'instaurazione del vincolo contrattuale, le controversie sulla delimitazione delle obbligazioni, sull'adempimento e sugli effetti patrimoniali del rapporto spettano al giudice ordinario, salvo che l'amministrazione eserciti un potere autoritativo tipizzato dalla legge.
• La qualificazione formale di un atto come determinazione dirigenziale o come atto conclusivo di una conferenza di servizi non è decisiva per il riparto di giurisdizione: occorre esaminare il petitum sostanziale e la specifica statuizione effettivamente contestata.
• Quando il concessionario contesta esclusivamente l'imputazione dei costi di lavori e sostiene che l'onere non derivi dalla convenzione o alteri l'equilibrio economico-finanziario del rapporto, la controversia riguarda l'assetto delle obbligazioni reciproche e gli effetti patrimoniali del rapporto paritetico, anche se l'imputazione è contenuta in un atto unilaterale dell'amministrazione.
• La giurisdizione amministrativa può sussistere nella fase esecutiva della concessione quando l'amministrazione adotti atti autoritativi fondati su poteri riconosciuti dalla legge, diretti a conformare discrezionalmente il rapporto o a incidere autoritativamente sulla posizione del concessionario; tale situazione non ricorre per una mera pretesa fondata sull'interpretazione della convenzione.

Come è indicizzato