Sentenza n. 14727/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il GSE, all'esito di un procedimento di verifica e controllo avviato nel 2018, aveva disposto la decadenza dal diritto al mantenimento dei Certificati Bianchi relativi a nove Richieste di Verifica e Certificazione, ritenendo non adeguatamente comprovati i requisiti previsti dalla disciplina di settore. Sono state contestate anche le sospensioni del procedimento e dell'erogazione dei titoli, la richiesta di restituzione degli incentivi e il successivo rigetto parziale dell'istanza di riesame proposta ai sensi dell'art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, l'erronea qualificazione del potere esercitato come decadenza anziché autotutela, con conseguente violazione dei termini e dei presupposti dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990; la violazione dell'art. 21-quater l. n. 241/1990 per la reiterata sospensione del procedimento e dell'erogazione; l'illegittimità dell'estensione del controllo a tutte le RVC dell'impresa; nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti in relazione alle cinque RVC residue. In particolare, per una RVC il GSE avrebbe erroneamente ritenuto non riferibile all'intervento il documento denominato "Offerta"; per altre quattro avrebbe applicato una scheda tecnica diversa da quella effettivamente pertinente, pretendendo oneri documentali ulteriori non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione delle richieste. È stata inoltre chiesta la restituzione dei Certificati Bianchi e il risarcimento in forma specifica.

La decisione

Il TAR ha dichiarato cessata la materia del contendere per quattro RVC, poiché il riesame svolto dal GSE aveva definitivamente riconosciuto la persistenza del diritto agli incentivi. Ha respinto le censure relative alla natura del potere esercitato, affermando che la verifica ex art. 42 d.lgs. n. 28/2011 costituisce esercizio di un potere vincolato di decadenza, distinto dall'autotutela ex art. 21-nonies l. n. 241/1990, e che il termine previsto da tale disposizione non era applicabile retroattivamente al provvedimento adottato prima dell'entrata in vigore dell'art. 56 d.l. n. 76/2020. Ha respinto anche le censure concernenti la durata delle sospensioni, ritenendo che il protrarsi dell'istruttoria fosse stato determinato soprattutto dalle ripetute richieste di proroga e dalla trasmissione progressiva della documentazione da parte della ricorrente; inoltre, il pregresso storico di irregolarità costituiva adeguata ragione per la sospensione. È stata respinta la censura sul controllo esteso a tutte le RVC, perché giustificato da fondati dubbi derivanti da precedenti irregolarità documentate, ai sensi dell'art. 71 d.P.R. n. 445/2000. Sono state invece accolte le censure relative alle cinque RVC residue: per una, il GSE aveva travisato i fatti quanto alla riferibilità del documento all'intervento; per le altre quattro aveva erroneamente applicato una scheda tecnica che imponeva obblighi documentali non pertinenti. Il giudice ha chiarito che il principio di autoresponsabilità dell'operatore non esonera l'amministrazione dal provare in giudizio l'effettiva sussistenza della violazione quando il privato abbia specificamente contestato e documentato il vizio. Sono stati annullati, limitatamente alle cinque RVC, il provvedimento di decadenza, la richiesta di restituzione degli incentivi e il provvedimento di rigetto parziale del riesame. Quest'ultimo è stato annullato anche perché si era limitato a confermare le ragioni originarie senza effettuare una concreta e motivata comparazione tra interesse pubblico e interesse privato, richiesta dal rinvio all'art. 21-nonies operato dall'art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011. Il GSE è stato condannato a ripristinare entro sessanta giorni la titolarità dei Certificati Bianchi relativi alle cinque RVC, compresa, se necessaria, l'emissione dei titoli non erogati. È stata respinta l'ulteriore domanda risarcitoria per mancata allegazione e prova di danni patrimoniali ulteriori. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. n. 28/2011

  potere vincolato di verifica e controllo e decadenza dagli incentivi

  Il potere del GSE di verificare e controllare il possesso dei requisiti e di disporre la decadenza è distinto dall'autotutela, ha base legale specifica e presuppone l'accertamento vincolato di falsità, non veridicità, violazioni essenziali o sopravvenuta carenza dei requisiti.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  termine di diciotto (poi dodici) mesi

  Non si applica direttamente al potere di decadenza esercitato ai sensi dell'art. 42 d.lgs. n. 28/2011; le modifiche normative che ne hanno previsto il richiamo non operano retroattivamente rispetto a un provvedimento adottato prima della loro entrata in vigore.

• art. 21-quater l. n. 241/1990

  La sospensione dell'efficacia o dell'erogazione può essere giustificata da elementi specifici e concreti; nel caso esaminato, la durata della sospensione non è stata imputata al GSE perché prevalentemente determinata dalle richieste di proroga dell'operatore.

• art. 71 d.P.R. n. 445/2000

  La presenza di fondati dubbi sulla veridicità delle dichiarazioni consente controlli di estensione superiore a quella meramente campionaria, purché l'ampliamento sia puntualmente motivato e collegato a irregolarità pregresse specifiche.

• art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020

  Il riesame può condurre alla rivalutazione degli elementi relativi agli incentivi; quando conferma la decadenza, il provvedimento deve rispettare i presupposti motivazionali richiamati dall'art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011.

• art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011

  rinvio operato ... ai presupposti dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Nel riesame soggetto alla disciplina novellata, la conferma della decadenza richiede una effettiva e motivata comparazione tra interesse pubblico e interesse del beneficiario alla conservazione dell'incentivo.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  pronuncia sulla fondatezza della pretesa

  Quando dall'annullamento emerge che non residuano margini di discrezionalità e non sono necessari ulteriori adempimenti istruttori, il giudice può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa sostanziale.

• art. 34 c.p.a.

  condanna ... a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie

  La tutela conformativa può imporre all'amministrazione gli atti necessari a ripristinare la posizione giuridica lesa dall'atto annullato.

• art. 2058 c.c.

  risarcimento in forma specifica

  Il ripristino della titolarità dei Certificati Bianchi costituisce la forma di tutela in natura adeguata per il pregiudizio coincidente con la mancata erogazione dei titoli; ulteriori danni richiedono specifica allegazione e prova.

Massime di principio

• Il potere di verifica e controllo esercitato dal GSE ai sensi dell'art. 42 d.lgs. n. 28/2011, quando accerta falsità o non veridicità delle dichiarazioni, violazioni essenziali o sopravvenuta carenza dei requisiti, costituisce potere vincolato di decadenza, distinto dall'annullamento d'ufficio e non soggetto, per i provvedimenti anteriori alla novella applicabile, ai limiti temporali e agli ulteriori presupposti dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990.
• L'estensione di un controllo amministrativo oltre il campione ordinario è legittima quando sia motivata da fondati dubbi, specifici e documentati, sulla veridicità delle dichiarazioni dell'operatore; non è invece sufficiente un controllo generalizzato privo di concreto ancoraggio a elementi di anomalia.
• Quando un unico provvedimento contiene accertamenti riferiti a più richieste o rapporti sostanziali distinti, la legittimità deve essere verificata separatamente per ciascuna posizione; l'invalidità o la validità dell'accertamento relativo a una posizione non si estende automaticamente alle altre.
• Il principio di autoresponsabilità dell'operatore beneficiario comporta che questi sopporti le conseguenze delle effettive carenze documentali, ma non consente all'amministrazione di fondare la decadenza su obblighi documentali non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione della domanda, né esonera l'amministrazione dall'onere di dimostrare in giudizio la violazione specificamente contestata.
• Quando il privato deduce e documenta puntualmente l'insussistenza del fatto posto a fondamento della decadenza e l'amministrazione non offre una specifica confutazione, il giudice può accertare il travisamento dei fatti e, ove non residui discrezionalità, ordinare direttamente il ripristino della posizione incentivante.
• Il provvedimento di riesame che conferma la decadenza sulla base delle sole ragioni originarie è illegittimo quando la disciplina applicabile impone una concreta e motivata ponderazione dell'interesse pubblico alla rimozione con l'interesse del beneficiario alla conservazione dell'incentivo.

Come è indicizzato