Sentenza n. 306/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato le previsioni del piano operativo relative al Macrolotto Uno, deducendo cinque motivi. Con il primo hanno contestato la trasformazione dell’area destinata a standard e occupata dall’impianto di tiro con l’arco, sostenendo la violazione dell’art. 5 del d.m. n. 1444/1968 e delle prescrizioni regionali poste a suo tempo a fondamento dell’approvazione della lottizzazione, nonché la contraddittorietà della scelta rispetto al diniego di analoghe richieste di trasferimento di volumetrie su altre aree destinate a standard. Con il secondo hanno denunciato contraddittorietà, irragionevolezza e disparità di trattamento per avere il Comune limitato gli ampliamenti e le sostituzioni edilizie degli edifici esistenti, consentendo invece nuove rilevanti volumetrie sull’area del tiro con l’arco; hanno inoltre richiamato l’aumento degli oneri di urbanizzazione deliberato nel 2017 per le attività commerciali all’ingrosso e dedotto il rischio di un insostenibile incremento del carico urbanistico e del traffico. Con il terzo motivo hanno sostenuto che l’area e l’impianto sportivo fossero ancora necessari come standard e che la loro sostituzione mediante permuta con fabbricati privati nel centro storico fosse contraddittoria e lesiva dell’assetto del comprensorio. Con il quarto, subordinato, hanno contestato la scelta della permuta in luogo della vendita mediante asta pubblica, ritenendola inidonea ad assicurare il massimo valore economico dell’area comunale. Con il quinto hanno lamentato l’assenza di adeguate compensazioni e di concrete opere di riqualificazione nel Macrolotto Uno a fronte della perdita dell’area a standard e dell’insediamento delle nuove volumetrie. Il giudizio è stato dichiarato estinto per perenzione nei confronti di una ricorrente che non aveva reiterato l’istanza di fissazione di udienza e per mancata riassunzione nei confronti del ricorrente deceduto.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nel merito, dichiarando previamente estinto il giudizio nei confronti della società che non aveva reiterato l’istanza di fissazione di udienza e nei confronti del ricorrente deceduto, per mancata prosecuzione o riassunzione. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che la convenzione di lottizzazione e la successiva convenzione integrativa non cristallizzassero definitivamente la destinazione urbanistica dell’area ceduta al Comune. Le convenzioni urbanistiche sono riconducibili agli accordi amministrativi sostitutivi di cui all’art. 11 l. n. 241/1990 e non impediscono all’amministrazione di rivalutare l’assetto urbanistico in funzione di sopravvenute esigenze pubbliche, ferma la necessità, in presenza di un affidamento qualificato, di una motivazione più incisiva. Nel caso concreto, il motivo non deduceva un difetto motivazionale, ma soltanto la violazione degli standard: tale violazione è stata esclusa perché la superficie destinata a standard, anche dopo la trasformazione, non scendeva sotto la quota minima prevista dall’art. 5 del d.m. n. 1444/1968 per la zona D. Anche la prescrizione regionale originaria non impediva il successivo esercizio del potere pianificatorio comunale, considerato il mutato quadro delle competenze e l’assenza di osservazioni regionali sul piano. Le ulteriori deduzioni concernenti parametri diversi per le destinazioni commerciali e il computo di aree estranee al Macrolotto sono state ritenute nuove o comunque non dedotte nei motivi di ricorso. È stata inoltre esclusa la contraddittorietà rispetto al diniego di trasferimento di volumetrie su altre aree pubbliche, trattandosi di scelte urbanistiche discrezionali non manifestamente irragionevoli. Il secondo motivo è stato respinto perché il contenimento degli interventi sugli edifici esistenti e la trasformazione del lotto libero perseguivano un disegno unitario di governo del territorio, finalizzato al completamento della morfologia insediativa e al reperimento di risorse per infrastrutture pubbliche. Non vi era disparità di trattamento in assenza di assoluta identità delle situazioni comparate. L’aumento degli oneri di urbanizzazione del 2017 non era in contraddizione con la successiva previsione edificatoria, avendo finalità di partecipazione alla riqualificazione urbana e non di disincentivo delle attività commerciali. Le allegazioni sul sovraccarico urbanistico e sul traffico sono state ritenute assertive e non supportate da elementi sulla consistenza del carico urbanistico e delle opere di urbanizzazione. Il terzo motivo è stato respinto perché la trasformazione non determinava il sottodimensionamento degli standard e l’interesse al mantenimento dell’impianto sportivo era salvaguardato dal suo trasferimento in altra area cittadina, finanziato dagli oneri degli interventi; inoltre l’impianto non aveva legami funzionali necessari con il Macrolotto. Il quarto e il quinto motivo sono stati respinti perché la permuta, quale contratto di diritto privato utilizzato per perseguire finalità pubbliche, era in astratto legittima e la scelta dello strumento negoziale rientrava nella discrezionalità amministrativa, non superata da elementi oggettivi di manifesta diseconomicità o illogicità. Le contestazioni sulle stime dell’Agenzia delle Entrate non dimostravano l’illegittimità della scelta pianificatoria e negoziale, potendo eventualmente essere fatte valere con rimedi autonomi. Non spettava infine ai ricorrenti alcuna compensazione, poiché non risultava violata la dotazione minima di standard né definitivamente perduto l’impianto sportivo; le risorse dell’operazione erano destinate anche al nuovo impianto e al potenziamento delle opere pubbliche nel contesto interessato. Le spese sono state poste a carico dei ricorrenti soccombenti, con compensazione per le posizioni estinte e senza riconoscimento al Comune degli oneri riflessi relativi ai propri difensori.

Norme richiamate

• art. 28 l. n. 1150/1942

  La convenzione di lottizzazione costituisce il paradigma delle convenzioni urbanistiche e disciplina gli obblighi assunti dai lottizzanti, senza rendere immutabile nel tempo l’assetto urbanistico derivato dalla lottizzazione.

• art. 11 l. n. 241/1990

  Le convenzioni urbanistiche sono ricondotte agli accordi amministrativi sostitutivi di provvedimento; l’amministrazione può rivalutare la compatibilità dell’accordo con il pubblico interesse e, in presenza di sopravvenute ragioni generali, esercitare il potere-dovere di recesso, ferma la necessità di una motivazione particolarmente incisiva quando sia coinvolto un affidamento qualificato.

• art. 11, comma 4, l. n. 241/1990

  Riconosce all’amministrazione il potere-dovere di recedere unilateralmente dagli accordi amministrativi in presenza di sopravvenute ragioni di interesse generale.

• art. 1, comma 1, l. n. 241/1990

  Anche l’attività amministrativa svolta mediante strumenti di diritto privato resta soggetta ai principi che governano l’azione amministrativa.

• art. 5 d.m. n. 1444/1968

  La trasformazione urbanistica è legittima se, anche considerando le nuove volumetrie, la dotazione di standard non scende al di sotto dei minimi inderogabili applicabili alla zona; la mera riduzione di standard eccedenti il minimo non integra di per sé violazione della disposizione.

• art. 111 l.r. Toscana n. 65/2014

  Nel quadro delle competenze regionali vigente, l’approvazione del piano di lottizzazione non richiede più il nulla osta regionale.

• art. 115 l.r. Toscana n. 65/2014

  L’approvazione degli strumenti di pianificazione urbanistica e degli atti di governo del territorio rientra nelle competenze comunali, con trasmissione alla Regione per le eventuali osservazioni.

• art. 26, comma 4, delle norme tecniche di attuazione del piano operativo

  Le somme riscosse ai sensi del presente articolo sono destinate all’acquisizione di aree e/o alla realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l'intervento

  La destinazione delle somme derivanti dagli interventi può comprendere l’acquisizione di aree e la realizzazione di opere pubbliche e servizi nel contesto territoriale interessato.

• art. 82, comma 1, c.p.a.

  La mancata reiterazione dell’istanza di fissazione dell’udienza dopo l’avviso di segreteria determina la perenzione del ricorso.

• art. 35, comma 2, lett. a), c.p.a.

  La mancata prosecuzione o riassunzione del giudizio dopo l’interruzione ne determina l’estinzione.

• art. 35, comma 2, lett. b), c.p.a.

  Consente la declaratoria di estinzione del giudizio per perenzione.

• art. 39 c.p.a.

  Il rinvio esterno consente l’applicazione nel processo amministrativo delle disposizioni processuali civili compatibili.

• art. 310, comma 4, c.p.c.

  È stato applicato per la compensazione delle spese relativamente alla posizione del ricorrente il cui giudizio è stato dichiarato estinto per perenzione.

• art. 83 c.p.a.

  È stato richiamato quale fondamento della compensazione delle spese nella posizione del ricorrente deceduto, a seguito dell’estinzione per mancata riassunzione.

Massime di principio

• La stipula di una convenzione urbanistica non cristallizza definitivamente la destinazione urbanistica delle aree né impedisce all’amministrazione di modificare successivamente le proprie scelte di pianificazione, anche con riguardo ad aree acquisite al patrimonio comunale in esecuzione della convenzione; tuttavia, quando la convenzione abbia generato un affidamento qualificato, la modifica richiede una motivazione più incisiva e specifica rispetto a quella normalmente sufficiente per le scelte urbanistiche generali.
• La riduzione di una dotazione di standard urbanistici eccedente il minimo legale non è di per sé illegittima, purché la nuova pianificazione mantenga, anche considerando le volumetrie aggiuntive previste, la quantità minima di standard richiesta dalla disciplina applicabile.
• Le scelte urbanistiche relative alla localizzazione delle edificazioni, alla trasformazione di aree pubbliche e alla diversa disciplina di lotti edificati e lotti liberi appartengono a un’ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili solo in presenza di manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà, travisamento o assoluta identità delle situazioni comparate accompagnata da un’irragionevole differenziazione.
• L’attività amministrativa svolta mediante contratti di diritto privato, compresa la scelta della permuta di beni pubblici, resta soggetta ai principi dell’azione amministrativa; la scelta dello strumento negoziale è però sindacabile dal giudice soltanto quando emergano elementi oggettivi di manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà o sicura diseconomicità, non potendo il giudice sostituire la propria valutazione di merito a quella dell’amministrazione.
• La deduzione di un aumento del carico urbanistico o del traffico non è sufficiente a dimostrare l’illegittimità di una previsione urbanistica se non è accompagnata da allegazioni e prova, anche indiziaria, sulla consistenza del carico esistente e sull’adeguatezza o insufficienza delle opere di urbanizzazione.
• Le censure relative a parametri urbanistici diversi da quelli posti a fondamento dei motivi introduttivi, o concernenti elementi non specificamente dedotti nel ricorso, non possono essere introdotte per la prima volta nelle memorie difensive.

Come è indicizzato