Sentenza n. 751/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società concessionaria impugnava la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittima la determinazione dirigenziale di Roma Capitale con cui era stata dichiarata decaduta dalla concessione dell’impianto sportivo per due ragioni: il mancato pagamento di almeno tre rate consecutive del canone, con una morosità indicata dall’amministrazione in oltre un milione di euro, e la mancata presentazione di un progetto esecutivo conforme agli obblighi assunti con l’offerta tecnica e con la lex specialis. In appello sono stati dedotti quattro motivi. Il primo censurava la violazione dell’art. 7 l. 241/1990, poiché l’amministrazione non avrebbe comunicato l’avvio del procedimento di decadenza e le note precedentemente inviate avrebbero riguardato una proposta transattiva e il risarcimento riconosciuto alla società, non la decadenza fondata anche sull’omessa presentazione del progetto esecutivo. Il secondo contestava l’insussistenza dei presupposti della decadenza e lo sviamento di potere. Il terzo riguardava la morosità: la società sosteneva che le ingiunzioni di pagamento fossero state sospese dal giudice civile, che il credito fosse controverso e che il TAR avrebbe dovuto sospendere il processo ex art. 295 c.p.c., senza accertare incidentalmente l’inadempimento, così invadendo la giurisdizione ordinaria. Il quarto deduceva l’erroneità del giudizio sull’omessa presentazione del progetto esecutivo, nonché violazione dei principi di proporzionalità, buona fede e correttezza: il progetto avrebbe dovuto essere adeguato alle caratteristiche dell’impianto consegnato dopo molti anni dalla gara e l’amministrazione avrebbe omesso di istruirlo.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Quanto alla partecipazione procedimentale, il Consiglio di Stato ha richiamato l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, rilevando che l’omessa comunicazione di avvio non determina l’illegittimità del provvedimento quando l’amministrazione dimostri che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso. In concreto, l’appellante aveva formulato la censura in termini generici, senza indicare quali specifici elementi avrebbe potuto apportare per orientare diversamente l’amministrazione; inoltre, Roma Capitale aveva già comunicato con congruo anticipo l’intenzione di revocare la concessione per la persistente morosità. Quanto ai presupposti sostanziali, il giudice ha ritenuto che la morosità fosse astrattamente e concretamente idonea, da sola, a giustificare la decadenza prevista dal disciplinare in caso di mancato pagamento di tre rate consecutive. Il giudice amministrativo poteva accertare incidentalmente la questione relativa all’inadempimento del canone, senza efficacia di giudicato, ai sensi dell’art. 8, comma 1, c.p.a., poiché si trattava del presupposto logico del provvedimento impugnato e non di una materia riservata in via esclusiva al giudice ordinario. La sospensione delle ingiunzioni da parte del giudice civile riguardava soltanto la loro efficacia esecutiva e non conteneva una valutazione di merito sulla debenza delle somme. Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso l’obbligo di sospendere il giudizio amministrativo in attesa del processo civile, trattandosi di una scelta rimessa a valutazione di opportunità fuori dai casi previsti dall’art. 8, comma 2, e dall’art. 77 c.p.a. Quanto al progetto esecutivo, il giudicato formatosi sulla sentenza del TAR Lazio n. 5246/2023, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 7119/2024, aveva definitivamente accertato la non conformità del progetto originariamente presentato rispetto alla lex specialis. L’amministrazione non era quindi tenuta a esaminare un nuovo progetto depositato nel 2020, oltre il termine vincolante di sessanta giorni previsto dall’avviso e diretto a superare le criticità del precedente. Non è stata ritenuta decisiva neppure la dedotta modifica delle condizioni dell’impianto nel tempo, anche perché la concessionaria non aveva formulato una specifica riserva nel verbale di consegna circa la difformità dell’impianto rispetto all’avviso di gara. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la peculiarità e la risalenza della controversia.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  Disciplina l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento; la sua omissione è stata valutata alla luce dell’art. 21-octies, comma 2, della stessa legge.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Richiamato in relazione alla comunicazione dei motivi ostativi che aveva preceduto il diniego di approvazione del progetto.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  “l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 della L. n. 241/90, non inficia la legittimità del provvedimento finale [...] laddove l’Amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto esser diverso da quello in concreto adottato”

  La violazione dell’obbligo partecipativo non determina l’annullamento quando il contenuto del provvedimento era vincolato o comunque non avrebbe potuto essere diverso; il privato deve indicare gli elementi concreti che avrebbe potuto introdurre nel procedimento per ottenere un diverso esito.

• art. 8, comma 1, c.p.a.

  “Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale”

  Consente al giudice amministrativo di accertare incidentalmente, senza efficacia di giudicato, i presupposti di fatto e di diritto relativi a un diritto soggettivo quando tale accertamento sia necessario per decidere sull’impugnazione del provvedimento.

• art. 8, comma 2, c.p.a.

  Rappresenta il limite alla cognizione incidentale per le questioni riservate in via esclusiva alla giurisdizione ordinaria; il limite non è stato ritenuto applicabile alla controversia sulla morosità del concessionario.

• art. 77 c.p.a.

  Richiamato quale ulteriore ipotesi, insieme all’art. 8, comma 2, c.p.a., nella quale la sospensione del processo amministrativo può risultare necessaria per la pendenza di una questione davanti al giudice ordinario.

• art. 11 del disciplinare di concessione

  Prevede la decadenza o revoca della concessione in caso di mancato pagamento di tre rate consecutive del canone.

• art. 4 del disciplinare di concessione

  Configura il canone mediante l’obbligo di manutenzione del verde delle aree individuate dall’amministrazione, con obbligo di versamento della somma corrispondente in caso di mancata esecuzione del servizio.

• art. 6 del disciplinare di concessione

  Individua, tra gli obblighi del concessionario, la manutenzione delle aree verdi esterne al perimetro dell’impianto, secondo le aree indicate dall’amministrazione.

• art. 90 l. 289/2002

  Richiamato per la costituzione della società sportiva dilettantistica subentrata nominalmente all’ATI aggiudicataria.

Massime di principio

• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’illegittimità del provvedimento finale quando l’amministrazione dimostri che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso; la censura partecipativa deve essere accompagnata dall’indicazione concreta degli elementi che il privato avrebbe potuto fornire e che avrebbero potuto incidere sull’esito del procedimento.
• Ai sensi dell’art. 8, comma 1, c.p.a., il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente, senza efficacia di giudicato, delle questioni relative a diritti soggettivi quando la loro soluzione sia necessaria per verificare la legittimità del provvedimento impugnato, compreso l’accertamento dei presupposti di fatto e di diritto che ne hanno determinato l’adozione.
• La pendenza di una controversia civile sui medesimi presupposti economici non impone di per sé la sospensione del processo amministrativo quando la questione civile non rientra tra quelle riservate in via esclusiva al giudice ordinario e può essere risolta incidentalmente ai fini della decisione amministrativa.
• La sospensione, da parte del giudice civile, dell’efficacia esecutiva di ingiunzioni di pagamento per ragioni cautelari non esclude che il giudice amministrativo possa valutare incidentalmente la sussistenza dell’inadempimento posto a fondamento di un provvedimento di decadenza.
• Quando un giudicato abbia definitivamente accertato la non conformità dell’offerta tecnica o del progetto originariamente presentato rispetto alla lex specialis, l’amministrazione non è tenuta a valutare un nuovo progetto tardivo diretto a superare le criticità già accertate, salvo specifici elementi sopravvenuti rilevanti e tempestivamente dedotti.

Come è indicizzato