Sentenza n. 13265/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di 42 impianti fotovoltaici di potenza individuale inferiore a 20 kW, ammessi nel 2011 alla tariffa di 0,322 euro/kWh del Terzo Conto energia, ha impugnato il provvedimento GSE del 5 agosto 2025 e gli atti connessi, deducendo: violazione degli artt. 3 e 10 della l. 241/1990 e dell’art. 7 del d.m. 31 gennaio 2014, difetto di motivazione e violazione del contraddittorio, sostenendo che le proprie osservazioni non fossero state adeguatamente esaminate; violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, assumendo che la rideterminazione tariffaria costituisse annullamento d’ufficio tardivo, adottato oltre il termine ragionevole e lesivo del legittimo affidamento; violazione del d.m. 23 giugno 2016, difetto di istruttoria e insussistenza dell’artato frazionamento, in ragione dell’autonomia degli impianti, della distinta collocazione catastale e della pluralità dei punti di connessione, nonché deducendo l’inapplicabilità retroattiva della disciplina sull’artato frazionamento; in via subordinata, prescrizione decennale del diritto del GSE alla restituzione delle somme erogate prima del 5 agosto 2015; con i motivi aggiunti, ha inoltre censurato gli atti taciti o esecutivi di sospensione degli incentivi e di recupero, per difetto di motivazione, violazione della buona fede e mancata indicazione dell’entità e delle modalità di restituzione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché il provvedimento indicava gli elementi fattuali rilevanti, richiamava le osservazioni della società e spiegava le ragioni del loro superamento. L’amministrazione deve valutare le memorie e i documenti pertinenti, ma non è tenuta a confutare analiticamente ogni argomento del privato. Il secondo motivo è stato respinto qualificando il potere esercitato dal GSE come decadenza parziale ai sensi dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, e non come mero ricalcolo né come tertium genus sottratto a limiti temporali. La rideterminazione retroattiva della tariffa incide infatti sul contenuto del rapporto incentivante. Il termine di dodici mesi è stato ritenuto rispettato, decorrendo dalla piena conoscenza dei fatti, raggiunta il 10 aprile 2025 dopo sopralluoghi e attività istruttoria, e non dalla data originaria di ammissione agli incentivi. Il superamento del termine procedimentale di 180 giorni è stato considerato privo di effetto decadenziale, trattandosi di termine ordinatorio e acceleratorio. Non è stato ravvisato neppure un legittimo affidamento tutelabile, poiché la verifica era ancora in corso e il mero decorso del tempo non garantisce un esito favorevole. Il terzo motivo è stato respinto perché la medesima titolarità, la contiguità delle particelle, la coincidenza della data di entrata in esercizio e la presentazione delle pratiche nello stesso mese costituivano, valutate congiuntamente, indizi sufficienti dell’artato frazionamento. La pluralità dei punti di connessione non esclude l’unicità dell’impianto ai fini incentivanti. Il divieto di artato frazionamento è stato ricondotto al generale divieto di abuso del diritto, avente carattere immanente e non subordinato all’esistenza di una specifica disposizione settoriale; il d.m. 23 giugno 2016 e il d.m. 5 maggio 2011 hanno natura ricognitiva e non costitutiva del divieto. È stata quindi esclusa un’applicazione retroattiva della disciplina. Anche le censure sulla prescrizione sono state respinte: il termine decennale decorre dai singoli versamenti, ma può essere sospeso dall’occultamento doloso o dalla reticenza del beneficiario. Nel caso concreto, la mancata rappresentazione della pluralità di pratiche riferibili agli impianti autorizzati dal medesimo titolo ha impedito al GSE di conoscere tempestivamente l’artato frazionamento, scoperto solo con l’istruttoria del 2025. Gli atti di sospensione e recupero sono stati qualificati come esecutivi della decadenza, non autonomi provvedimenti, e le fatture negative disponibili nel portale informatico sono state ritenute sufficienti a rendere conoscibili importi e modalità di compensazione. La società è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 4.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione è adeguata quando rende comprensibili le ragioni di fatto e di diritto della decisione; non è necessaria la confutazione analitica di tutte le osservazioni del privato.

• art. 10, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  L’amministrazione deve valutare le memorie e i documenti pertinenti presentati dall’interessato, senza obbligo di replica puntuale a ogni argomento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine per l’esercizio del potere, richiamato dall’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, decorre dalla scoperta completa dei fatti e delle circostanze rilevanti; nel caso esaminato il termine di dodici mesi è stato rispettato.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Il potere del GSE di incidere sugli incentivi è riconducibile alla decadenza, ancorata ai presupposti dell’autotutela; la rideterminazione della tariffa non costituisce un autonomo potere privo di limiti temporali.

• art. 7 d.m. 31 gennaio 2014

  Disciplina l’attività di controllo e verifica del GSE; la sua applicazione non comporta che ogni termine procedimentale abbia natura decadenziale.

• art. 10 d.m. 31 gennaio 2014

  Il termine di 180 giorni per le verifiche ha natura ordinatoria e acceleratoria e il suo superamento non determina la perdita del potere di provvedere.

• art. 11, comma 3, d.m. 31 gennaio 2014

  Consente la rideterminazione dell’incentivo e il recupero delle somme indebitamente erogate, ma deve essere interpretato in coerenza con l’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011 e con i limiti temporali dell’autotutela.

• art. 29 d.m. 23 giugno 2016

  Il divieto di artato frazionamento e gli indizi previsti dalla disposizione hanno valore ricognitivo e possono orientare le verifiche anche in relazione a impianti ammessi a precedenti regimi incentivanti.

• art. 12, comma 5, d.m. 5 maggio 2011

  Il riferimento alle particelle contigue costituisce un indice non tassativo dell’artato frazionamento e non ha valore costitutivo del divieto.

• art. 2935 c.c.

  La prescrizione decorre da quando il diritto può essere fatto valere; l’occultamento o la reticenza del beneficiario possono impedire la decorrenza ordinaria.

• art. 2941, n. 8, c.c.

  Il termine di prescrizione è sospeso finché il dolo del debitore non sia scoperto, quando la condotta del beneficiario abbia occultato la situazione debitoria.

• art. 2946 c.c.

  Il diritto alla restituzione degli incentivi indebitamente erogati è soggetto a prescrizione decennale, con decorrenza modulata secondo le regole sull’occultamento doloso.

Massime di principio

• La rideterminazione in diminuzione di una tariffa incentivante, quando incide retroattivamente sul contenuto del provvedimento di ammissione e sul rapporto incentivante, costituisce esercizio di un potere di decadenza parziale o di autotutela e non un mero ricalcolo tecnico né un autonomo tertium genus sottratto ai limiti temporali previsti dalla legge.
• Ai fini del termine per l’esercizio del potere di controllo del GSE, la piena conoscenza dei fatti rilevanti può decorrere dal completamento dell’attività istruttoria, quando solo sopralluoghi, interlocuzioni e confronto tra pratiche diverse consentano di accertare l’unicità sostanziale di impianti formalmente distinti.
• Il termine procedimentale previsto per le verifiche del GSE ha natura ordinatoria e acceleratoria, salvo espressa previsione legislativa di decadenza; il suo superamento non determina, di per sé, l’illegittimità del provvedimento conclusivo né la perdita del potere di controllo.
• Il divieto di artato frazionamento degli impianti incentivati costituisce applicazione del generale divieto di abuso del diritto e opera anche in assenza di una specifica disposizione settoriale vigente al momento dell’ammissione agli incentivi; le disposizioni successive che individuano determinati indici hanno natura ricognitiva e non costitutiva.
• La pluralità dei punti di connessione alla rete non esclude, di per sé, la configurabilità di un unico impianto ai fini del regime incentivante, quando altri elementi convergenti dimostrino l’unitarietà dell’iniziativa, quali identità del titolare, contiguità delle aree, coincidenza della data di entrata in esercizio e contemporaneità delle domande.
• Gli atti di sospensione, compensazione o recupero delle somme indebitamente erogate, adottati in esecuzione della decadenza dagli incentivi, non costituiscono necessariamente autonomi provvedimenti; le informazioni rese disponibili nell’area riservata del portale del gestore possono assolvere alla funzione comunicativa relativa agli importi e alle modalità di recupero, se consentono una conoscenza effettiva e sufficiente.

Come è indicizzato