Sentenza n. 13584/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale che aveva riconosciuto, per l’annualità 2023, un contributo complessivo di 1.727.500 euro e un saldo di soli 201.500 euro, chiedendo il riconoscimento di un importo complessivo pari a 2.662.721,63 euro e il pagamento del saldo residuo. Il primo motivo deduceva violazione della decisione della Commissione europea C(2024) 5475 final del 26 luglio 2024, in particolare dei considerando 99 e 103, delle linee guida sugli aiuti di Stato alle imprese ferroviarie, degli artt. 11 e 117 Cost., degli artt. 93, 107 e 108 TFUE, della l. 241/1990, delle disposizioni nazionali di finanziamento, della l. n. 198/2017 di ratifica del Trattato di Lussemburgo e dell’Accordo di Programma del 24 gennaio 2022. Secondo la ricorrente, il Ministero avrebbe erroneamente qualificato come limite massimo vincolante il 27% dei costi esterni evitati, mentre la decisione della Commissione avrebbe consentito un aiuto fino al 50% dei costi ammissibili e, quanto ai costi complessivi del trasporto, un’intensità del 48,2%. Il parametro del 27% sarebbe stato soltanto un dato istruttorio riferito alle informazioni fornite dagli Stati notificanti. La ricorrente deduceva inoltre la violazione degli impegni internazionali e nazionali di contribuzione paritetica tra Italia e Francia. Il secondo motivo deduceva eccesso di potere per grave difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti e dei presupposti giuridici, difetto di proporzionalità, contraddittorietà e illogicità manifesta. In particolare, il Ministero avrebbe omesso di esaminare correttamente la decisione della Commissione, avrebbe applicato meccanicamente il 27% senza verificare l’effettiva portata del limite, non avrebbe considerato adeguatamente i costi esterni evitati e si sarebbe discostato senza motivazione dalle linee guida della Commissione e dalla posizione dell’autorità francese.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha qualificato la misura come aiuto rientrante nell’art. 93 TFUE, diretto a ridurre i costi esterni e a favorire il trasferimento modale verso il trasporto ferroviario. Ha rilevato che le linee guida della Commissione presumono necessarie e proporzionate le misure inferiori al 30% del costo totale del trasporto ferroviario e comunque al 50% dei costi ammissibili, ma che nel caso concreto l’aiuto raggiungeva il 48,2% dei costi totali e non rientrava quindi nella presunzione ordinaria. La Commissione aveva nondimeno valutato espressamente l’intensità dell’aiuto rispetto ai costi esterni, dando atto che essa era scesa al 27% nella misura notificata. Secondo il TAR, il riferimento contenuto nella decisione al limite del 50% dei costi ammissibili non costituiva un’autorizzazione a finanziare automaticamente l’aiuto fino a tale soglia, ma rinviava all’analisi comparativa dei costi esterni sulla quale si fondava la decisione. I considerando 53, 55 e 58, letti complessivamente, evidenziavano che il sostegno notificato non avrebbe superato il 27% dei costi esterni nel periodo 2022-2024, che le autorità italiana e francese si erano impegnate a rispettare tale intensità e che avrebbero recuperato le sovvenzioni concesse in violazione delle condizioni della decisione, anche in caso di superamento dei massimali. La lettura prospettata dalla ricorrente è stata ritenuta non praticabile perché avrebbe eluso la competenza esclusiva della Commissione europea nella valutazione di compatibilità degli aiuti di Stato, trasformando l’autorizzazione dell’aiuto notificato in autorizzazione di un diverso aiuto meramente ipotetico. Ne è derivata l’insussistenza del difetto di istruttoria e motivazione: il limite del 27% risultava dalla lettura complessiva della decisione, della sua ratio e del quadro istruttorio sottostante. È stata esclusa anche la violazione dell’Accordo di Programma, poiché esso faceva espressamente salvi i limiti fissati dalla Commissione europea. Il principio di contribuzione paritetica tra Italia e Francia non poteva prevalere sui Trattati e sul diritto dell’Unione, né sugli stessi impegni internazionali che imponevano il rispetto del diritto europeo. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in 5.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 93 TFUE

  eventuali aiuti richiesti dalle necessità del coordinamento dei trasporti

  La misura di sostegno al servizio di Autostrada Ferroviaria Alpina rientra tra gli aiuti diretti a favorire il coordinamento dei trasporti e a ridurre i costi esterni mediante il trasferimento modale verso la ferrovia.

• artt. 107 e 108 TFUE

  La compatibilità della misura di aiuto con il mercato interno è riservata alla valutazione della Commissione europea, la cui decisione non può essere interpretata come autorizzazione di un aiuto diverso da quello notificato.

• art. 108, paragrafo 3, TFUE

  Le misure di sostegno pubblico sono state sottoposte alla previa valutazione della Commissione europea nell’ambito della procedura di notifica degli aiuti di Stato.

• Linee guida della Commissione europea per gli aiuti di Stato alle imprese ferroviarie, paragrafi 105, 107 e 108

  la Commissione presume che un aiuto sia necessario e proporzionato quando la sua intensità resta inferiore ai valori seguenti: […] b) per gli aiuti all’abbattimento dei costi esterni, il 30 % del costo totale del trasporto ferroviario, nel limite del 50 % dei costi ammissibili […]. Se questi massimali vengono superati gli Stati membri devono dimostrare la necessità e la proporzionalità delle misure di aiuto

  Il superamento dei massimali esclude la presunzione di necessità e proporzionalità e richiede una specifica valutazione; il limite del 50% dei costi ammissibili non equivale, nel caso concreto, all’autorizzazione automatica a erogare l’aiuto fino a tale soglia.

• art. 3 dell’Accordo di Programma del 24 gennaio 2022

  il valore massimo di riferimento per il periodo 2022 - 2024 è di euro 11.329.000

  La quantificazione del contributo resta soggetta ai limiti stabiliti dalla Commissione europea; l’Accordo non consente quindi di superare il limite del 27% dei costi esterni ricavabile dalla decisione di autorizzazione.

• art. 3 del Trattato di Lussemburgo del 9 ottobre 2009, ratificato con l. 4 dicembre 2017, n. 198

  Le Parti adottano le disposizioni necessarie affinché la realizzazione ed il funzionamento del servizio di autostrada ferroviaria italo-francese siano assicurati nel rispetto dei loro impegni internazionali ed in particolare del diritto comunitario applicabile.

  Il principio di contribuzione paritetica tra Italia e Francia non può prevalere sugli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione europea.

• l. 4 dicembre 2017, n. 198

  Ratifica ed esecuzione del Trattato di Lussemburgo relativo al servizio di autostrada ferroviaria italo-francese; gli impegni internazionali devono essere attuati nel rispetto del diritto dell’Unione.

Massime di principio

• Quando la Commissione europea autorizza una misura di aiuto di Stato notificata, l’autorizzazione deve essere interpretata con riferimento alla misura concretamente notificata, alla motivazione complessiva della decisione e al quadro istruttorio che la sorregge; essa non può essere estesa a un aiuto diverso o più ampio meramente ipotetico.
• Il riferimento, contenuto in una decisione della Commissione europea, a un massimale astratto previsto dalle linee guida sugli aiuti di Stato non autorizza automaticamente l’erogazione dell’aiuto fino a tale soglia quando la decisione, sulla base dell’istruttoria svolta, abbia individuato per la misura notificata un’intensità inferiore e le autorità nazionali si siano impegnate a rispettarla.
• Il limite del 50% dei costi ammissibili previsto dalle linee guida della Commissione per gli aiuti destinati a ridurre i costi esterni non costituisce, di per sé, un diritto del beneficiario al finanziamento fino a tale importo: in caso di superamento del limite ordinario riferito al costo totale del trasporto, la compatibilità e la proporzionalità devono essere valutate in concreto dalla Commissione.
• L’amministrazione nazionale che eroga un aiuto di Stato deve rispettare le condizioni e i massimali risultanti dalla decisione della Commissione europea di autorizzazione; un accordo nazionale di finanziamento che faccia salvi i limiti europei non può fondare pretese di erogazione eccedenti tali limiti.
• Gli obblighi internazionali di contribuzione paritetica tra Stati membri non possono prevalere sulle condizioni poste dalla decisione della Commissione europea né sui principi e sulle disposizioni dei Trattati in materia di aiuti di Stato.

Come è indicizzato