Sentenza n. 8244/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, con cui sono stati certificati e quantificati il superamento del tetto di spesa per dispositivi medici e la quota complessiva di ripiano per gli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali, l'intesa della Conferenza Stato-Regioni del 28 settembre 2022 e il provvedimento della Regione Piemonte che ha individuato le aziende fornitrici soggette al ripiano e quantificato, nei confronti della ricorrente, una somma pari a euro 57,79. Ha chiesto inoltre l'accertamento dell'inesistenza o illegittimità del diritto regionale alla riscossione o compensazione, la restituzione delle somme eventualmente percepite e il risarcimento dei danni. Dal testo emerge che le censure riguardavano la legittimità del meccanismo di payback, già oggetto delle medesime contestazioni esaminate dalla Corte costituzionale e dalla giurisprudenza della Sezione. Quanto al provvedimento regionale, la ricorrente ne ha dedotto l'illegittimità derivata dall'illegittimità degli atti statali.

La decisione

Il ricorso è stato definito in parte con rigetto e in parte con declaratoria di inammissibilità per difetto di giurisdizione. Sono state respinte le impugnazioni degli atti ministeriali e dell'intesa della Conferenza Stato-Regioni. Il Collegio ha richiamato la disciplina del payback e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, ritenendo infondate le contestazioni già esaminate in precedenti analoghi: il meccanismo costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria, configura un contributo di solidarietà sufficientemente determinato dalla legge e non viola la riserva di legge, il principio di irretroattività né il legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile nei suoi tratti essenziali già dal 2015. Quanto al provvedimento regionale, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e indicato il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione, assegnando i termini per la riproposizione ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Secondo il Collegio, la Regione svolge attività meramente tecnica, vincolata e ricognitiva: verifica i dati contabili, individua le aziende, applica la percentuale di ripiano fissata dalla legge e determina il quantum dovuto. Tale attività non implica esercizio di potere autoritativo, ma dà luogo a un rapporto obbligatorio e a una controversia su un diritto soggettivo patrimoniale. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  ha introdotto un tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario nazionale

  La disciplina originaria poneva il superamento del tetto interamente a carico della Regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  il tetto di spesa nazionale è stato fissato al valore del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato il parametro del tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  ciascuna azienda fornitrice concorre alle predette quote in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa

  La norma disciplina il concorso dei fornitori al ripiano, le percentuali applicabili, la rilevazione del superamento e la procedura regionale di individuazione delle aziende e degli importi dovuti.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  il superamento del tetto di spesa ... è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA

  Ha precisato le modalità di rilevazione del superamento del tetto e la quantificazione sulla base dei dati di fatturazione.

• decreto del Ministero della Salute 6 luglio 2022

  certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018

  Ha certificato e quantificato, regione per regione e per ciascun anno, lo scostamento e la quota complessiva di ripiano a carico delle aziende.

• decreto del Ministero della Salute 6 ottobre 2022

  linee guida propedeutiche alla emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali

  Ha definito le modalità operative per la ricognizione del fatturato, la validazione dei dati e l'adozione degli elenchi regionali delle aziende e degli importi.

• art. 18, comma 1, d.l. n. 115/2022, convertito dalla l. n. 142/2022

  ha introdotto il comma 9 bis nell'art. 9 ter del d.l. n. 78 del 2015

  Ha previsto, per gli anni 2015-2018, l'adozione da parte delle Regioni degli elenchi delle aziende fornitrici soggette al ripiano, previa verifica della documentazione contabile.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  fondo con dotazione pari a 1.085 milioni di euro per l'anno 2023

  Ha previsto un fondo destinato alle Regioni e una riduzione della quota dovuta dalle aziende, disciplina successivamente incisa dalla Corte costituzionale.

• art. 11 c.p.a.

  assegnando alle parti i termini di cui all’art. 11 c.p.a. per l’eventuale riproposizione del giudizio

  Consente la prosecuzione della domanda davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione mediante traslatio iudicii.

• art. 133 c.p.a.

  non si verte in ipotesi di giurisdizione esclusiva ex art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha escluso l'applicazione della giurisdizione esclusiva, trattandosi di una controversia relativa a un diritto soggettivo patrimoniale.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  sollevata d'ufficio ex art. 73, co. 3, c.p.a. l'eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione

  Ha consentito al Collegio di sottoporre alle parti la questione di giurisdizione rilevata d'ufficio.

• art. 41 Cost.

  misura ragionevole e proporzionata nell'ambito del complesso bilanciamento operato dal legislatore

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha escluso che il payback per il periodo 2015-2018 violi la libertà di iniziativa economica.

• art. 23 Cost.

  la disciplina censurata ... contiene tutti gli elementi richiesti ... perché possa considerarsi rispettata la riserva di legge

  Il meccanismo è stato ritenuto sufficientemente determinato quanto ai soggetti obbligati, all'oggetto della prestazione e ai criteri procedurali.

• art. 2 Cost.

  ha escluso la lesione del principio di irretroattività e dell'affidamento

  La disciplina attuativa del 2022 è stata considerata non innovativa sul piano sostanziale, poiché rendeva operative obbligazioni già previste dal 2015.

• art. 117 Cost. in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU

  ha escluso la lesione del principio di irretroattività e dell'affidamento

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha escluso la violazione della tutela convenzionale della proprietà e dell'affidamento.

Massime di principio

• Quando una Regione, nell'attuazione del payback sui dispositivi medici, si limita a verificare dati contabili, individuare le aziende fornitrici e applicare percentuali di ripiano già fissate dalla legge e da atti statali, svolge un'attività interamente vincolata, tecnica e ricognitiva, priva di potere autoritativo e di discrezionalità anche tecnica.
• La controversia relativa al corretto calcolo dell'importo di payback posto a carico di un'azienda fornitrice riguarda un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo patrimoniale, sicché appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se l'atto regionale è formalmente denominato provvedimento.
• La giurisdizione deve essere individuata in base al petitum sostanziale: il giudice amministrativo conosce della contestazione dell'esercizio di un potere autoritativo, mentre non sussiste la sua giurisdizione quando la controversia si colloca a valle del potere e riguarda un rapporto paritario e il quantum di un'obbligazione patrimoniale.
• Il meccanismo di payback dei dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, come valutato dalla Corte costituzionale e richiamato dal TAR, è compatibile con la libertà di iniziativa economica e con la riserva di legge, poiché persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria e individua per legge soggetti obbligati, prestazione e criteri essenziali di determinazione.
• L'introduzione nel 2022 delle procedure operative per il ripiano degli sforamenti relativi agli anni 2015-2018 non determina, di per sé, un'applicazione retroattiva illegittima, quando si limita a rendere concretamente operative obbligazioni sostanziali già previste e conoscibili dal 2015.

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