Sentenza n. 97/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego comunale sostenendo che il piano esecutivo convenzionato e la relativa convenzione edilizia, stipulata nel 2004 per la realizzazione di edifici produttivi e opere di urbanizzazione, fossero divenuti inefficaci per decorso del termine decennale, prorogato a tredici anni dalla proroga legale, con scadenza il 21 aprile 2017. Hanno dedotto la violazione degli artt. 12 della convenzione, 28, 16, comma 5, e 17 della legge n. 1150/1942, nonché dell'art. 10, comma 4-bis, del d.l. n. 76/2020, l'erronea interpretazione della disciplina dei piani attuativi, il travisamento dei fatti, il difetto di istruttoria, l'irrazionalità e la contraddittorietà dell'azione amministrativa. In conseguenza della ritenuta decadenza, hanno chiesto la retrocessione delle aree cedute gratuitamente al Comune, la restituzione delle somme versate a titolo di garanzia e lo svincolo delle fideiussioni. Hanno inoltre chiesto la restituzione dei premi corrisposti alla compagnia assicurativa dopo il 2017, invocando gli artt. 2033, 2041 e 2043 c.c. e l'art. 51, n. 1, della l.r. Piemonte n. 56/1977. Con il terzo motivo hanno dedotto la violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990, degli artt. 1175, 1337 e 1375 c.c., il difetto di motivazione, il travisamento, l'illogicità, la violazione del legittimo affidamento e dei doveri di buona fede, imparzialità, buon andamento, efficacia, economicità e ragionevolezza.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Esaminati congiuntamente i primi due motivi, ha affermato che la scadenza del termine decennale, anche se prorogato, incide sulla disciplina urbanistica del piano e sui termini di attuazione, ma non determina il venir meno delle obbligazioni convenzionali assunte dai soggetti attuatori. Tali obbligazioni, comprese quelle relative alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, agli oneri e alle garanzie fideiussorie, restano efficaci e possono essere fatte valere dal Comune anche dopo la scadenza del termine, mediante richiesta di adempimento, escussione delle garanzie ed eventuale realizzazione delle opere a spese dei proponenti. Non sussiste pertanto alcun indebito oggettivo, carenza di causa sopravvenuta o fondamento per la retrocessione automatica delle aree cedute al Comune, né per lo svincolo delle fideiussioni o la restituzione dei premi assicurativi. Il mancato esercizio dei diritti edificatori per autonoma scelta dei privati non costituisce, in assenza di circostanze sopravvenute rilevanti, causa di risoluzione o revisione della convenzione. Il terzo motivo è stato respinto perché fondato sul medesimo presupposto erroneo della decadenza automatica: il diniego comunale è stato ritenuto legittimo e sufficientemente motivato, anche in relazione alla persistente debenza degli oneri e delle altre prestazioni convenzionali, indipendentemente dal permesso di costruire rilasciato a un altro proponente. Il TAR ha precisato che i privati possono chiedere la rinegoziazione della convenzione in presenza di sopravvenienze rilevanti, nel rispetto della buona fede e della correttezza, ma non possono unilateralmente sottrarsi agli obblighi assunti. I ricorrenti sono stati condannati, in solido, al pagamento di € 3.000,00 oltre accessori in favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 12 della convenzione edilizia

  La clausola convenzionale relativa alla durata non determina, alla scadenza, l'estinzione delle obbligazioni convenzionali relative alle opere di urbanizzazione, agli oneri e alle garanzie.

• art. 28 l. 1150/1942

  La disciplina dei piani di lottizzazione è applicabile ai piani esecutivi convenzionati e concorre a definire il regime della loro durata e degli effetti successivi alla scadenza.

• art. 16, comma 5, l. 1150/1942

  Il termine massimo decennale riguarda l'attuazione del piano e consente al Comune di riesercitare il potere di pianificazione; non estingue le obbligazioni derivanti dalla convenzione attuativa.

• art. 17, comma 1, l. 1150/1942

  La perdita di efficacia del piano per la parte non attuata opera sul piano della disciplina urbanistica, senza travolgere le obbligazioni convenzionali già assunte.

• art. 30, comma 3-bis, d.l. 69/2013, convertito dalla l. 98/2013

  La proroga legale ha esteso il termine di validità considerato nella controversia, ma non ha modificato il principio di ultrattività delle obbligazioni convenzionali.

• art. 10, comma 4-bis, d.l. 76/2020

  La disposizione è stata invocata dai ricorrenti, ma non conduce alla decadenza automatica né alla restituzione delle prestazioni convenzionali nel caso esaminato.

• art. 11, comma 2, l. 241/1990

  Le modifiche agli accordi amministrativi richiedono la forma scritta; una diversa disciplina della durata delle obbligazioni non può essere desunta informalmente.

• art. 11, comma 4, l. 241/1990

  Il Comune può recedere dalla convenzione per sopravvenuti motivi di interesse pubblico, secondo la disciplina degli accordi amministrativi.

• art. 1375 c.c.

  Il principio di buona fede nell'esecuzione del contratto si applica anche alle convenzioni urbanistiche e impedisce al privato di sottrarsi unilateralmente agli impegni assunti in assenza di sopravvenienze rilevanti.

• artt. 2033 e 2041 c.c.

  Non sono applicabili per ottenere la restituzione delle aree, delle garanzie o dei premi assicurativi, poiché le prestazioni conservano una valida causa nella convenzione.

• art. 51, n. 1, l.r. Piemonte n. 56/1977

  La norma è stata invocata per la retrocessione delle aree, ma non fonda alcun meccanismo automatico di ritrasferimento alla scadenza della convenzione.

Massime di principio

• La scadenza del termine decennale di efficacia di un piano attuativo o di un piano esecutivo convenzionato incide sulla disciplina urbanistica e sulla possibilità di attuare il piano nei termini, ma non estingue, di per sé, le obbligazioni derivanti dalla convenzione urbanistica, che restano efficaci e vincolanti anche oltre la scadenza.
• Le obbligazioni relative alla cessione di aree, alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, al pagamento degli oneri e alla prestazione di garanzie fideiussorie conservano la propria causa nella convenzione urbanistica e possono essere fatte valere dal Comune anche dopo la scadenza del termine di attuazione.
• La scadenza di una convenzione urbanistica non determina automaticamente la risoluzione dell'accordo, la retrocessione dei beni ceduti al Comune, lo svincolo delle garanzie o la ripetizione delle prestazioni eseguite, in assenza di una specifica previsione legale o pattizia e di circostanze sopravvenute idonee a giustificare la revisione o la risoluzione.
• Il privato che scelga autonomamente di non utilizzare i diritti edificatori previsti dalla convenzione non può, per ciò solo, sottrarsi agli obblighi convenzionali assunti, dovendo eventualmente chiedere la rinegoziazione dell'accordo in presenza di sopravvenienze rilevanti e nel rispetto della buona fede.
• La rinegoziazione o la modifica di una convenzione urbanistica richiede una previsione scritta; l'amministrazione, a fronte di un'istanza motivata da circostanze sopravvenute, deve esaminarla e motivare la propria determinazione secondo ragionevolezza e proporzionalità.

Come è indicizzato