Sentenza n. 68/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le società gestrici del servizio di igiene urbana avevano impugnato davanti al TAR Lombardia il silenzio serbato da ARERA sull’obbligo di concludere il procedimento di approvazione degli aggiornamenti 2024-2025 dei PEF, trasmessi da AGER dopo la validazione. Il TAR aveva ritenuto che il procedimento dovesse concludersi entro il termine generale di trenta giorni previsto dall’art. 2 l. 241/1990, che le richieste istruttorie tardivamente formulate da ARERA non fossero idonee a sospendere il termine e che la deliberazione ARERA n. 409/2025, disponendo un supplemento istruttorio, non costituisse atto conclusivo. ARERA ha appellato la sentenza deducendo, in primo luogo, la sopravvenuta carenza di interesse per effetto della deliberazione n. 409/2025, che avrebbe definito le contestazioni dei gestori e disposto soltanto ulteriori verifiche su profili diversi. In via subordinata, ha dedotto la sopravvenuta improcedibilità per effetto della nota AGER del 23 settembre 2025, con cui era stato comunicato il riesame delle precedenti predisposizioni tariffarie. ARERA ha inoltre chiesto cautelarmente di evitare l’insediamento del commissario ad acta, sostenendo che il procedimento rientrasse nelle proprie prerogative regolatorie e che non fosse possibile provvedere senza attendere le nuove valutazioni di AGER.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha anzitutto escluso l’improcedibilità dell’appello, riconoscendo ad ARERA un interesse attuale alla riforma dell’accertamento dell’illegittimità del silenzio relativo al precedente atto di validazione. Ha rilevato che ARERA non aveva impugnato gli ulteriori capi della sentenza concernenti l’assenza di un termine speciale, l’applicazione del termine generale di trenta giorni, la decorrenza del termine dalla trasmissione del PEF validato e l’illegittimità del silenzio, sicché tali statuizioni erano coperte da giudicato. Ha poi respinto il primo motivo, chiarendo che la deliberazione n. 409/2025 non era un atto conclusivo: il procedimento di aggiornamento dei PEF comprende la predisposizione del gestore, la validazione dell’ente territorialmente competente, la verifica di coerenza regolatoria di ARERA e l’approvazione finale. Il supplemento istruttorio disposto dalla deliberazione precede logicamente e giuridicamente la verifica di coerenza e l’approvazione; la presa d’atto dei parametri e delle valutazioni dell’ente territoriale ha natura provvisoria e non equivale alla valutazione definitiva di coerenza regolatoria. L’approvazione di ARERA non è un controllo meramente formale, ma implica una verifica complessiva degli atti, dei dati, della documentazione e dell’equilibrio economico-finanziario della gestione. Ha respinto anche il secondo motivo: la nota AGER del 23 settembre 2025 comunicava soltanto l’intenzione di svolgere un ulteriore riesame e non eliminava il precedente atto di validazione, né costituiva una proroga legale del termine ormai scaduto. Anche le successive determine AGER, confermative delle precedenti, non hanno eliminato l’inadempimento: la loro trasmissione non ha avviato un nuovo procedimento, ma ha sostituito un atto endoprocedimentale nell’ambito dell’unico procedimento già iniziato. ARERA resta quindi obbligata a concludere il procedimento, riferito ai nuovi atti sostitutivi, entro novanta giorni dalla comunicazione della sentenza. È stata confermata anche la nomina del commissario ad acta in caso di ulteriore inadempimento. Le spese del grado sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  «conclusione del procedimento amministrativo» e «obbligo dell’amministrazione di provvedere»

  L’azione avverso il silenzio tutela l’interesse all’adozione di un provvedimento conclusivo del procedimento, non il mero riscontro alle singole contestazioni sostanziali formulate dall’interessato.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti.

• art. 2 l. 241/1990

  «termine di trenta giorni»

  In assenza di un termine speciale previsto dalla disciplina di settore, il procedimento di approvazione del PEF deve concludersi entro il termine generale di trenta giorni, decorrente dalla trasmissione ad ARERA del PEF aggiornato e validato.

• art. 1, comma 527, l. 205/2017

  È richiamato quale base della disciplina delle competenze regolatorie di ARERA, senza che il Consiglio di Stato ne svolga un’autonoma interpretazione decisiva.

• art. 26 d.lgs. 201/2022

  È richiamato nei motivi di appello quale norma di riferimento delle competenze di ARERA, senza autonoma interpretazione decisiva.

• artt. 7 e 8 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  «verifica [...] della coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa»

  Il procedimento di aggiornamento tariffario comprende la predisposizione del PEF, la validazione dell’ente territorialmente competente, la verifica di coerenza regolatoria da parte di ARERA e l’approvazione finale; il procedimento si conclude con l’approvazione dell’Autorità.

• art. 7.4 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  All’ente territorialmente competente spetta la verifica della completezza, coerenza e congruità dei dati e delle informazioni necessari alla predisposizione del PEF; la relativa presa d’atto da parte di ARERA costituisce presupposto, non esito, della successiva verifica di coerenza regolatoria.

• art. 7.8 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  «fino all’approvazione da parte dell’Autorità»

  Fino all’approvazione definitiva di ARERA si applicano, quali prezzi massimi del servizio, i valori determinati dall’ente territorialmente competente; ciò conferma la natura provvisoria della presa d’atto e dell’atto interlocutorio.

• art. 8.4 deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF

  Impone ad ARERA di concludere con un provvedimento espresso il procedimento di approvazione dell’aggiornamento biennale del PEF.

Massime di principio

• Nell’azione avverso il silenzio, l’interesse tutelato è l’ottenimento di un provvedimento conclusivo del procedimento e non il semplice riscontro alle singole contestazioni sostanziali dell’interessato; l’interlocuzione amministrativa sui singoli profili non determina quindi, di per sé, la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso.
• Quando la disciplina di settore non stabilisce un termine finale per la conclusione del procedimento, trova applicazione il termine generale previsto dall’art. 2 l. 241/1990; una richiesta istruttoria formulata dopo la scadenza del termine non è idonea a sospenderne retroattivamente il decorso.
• Nel procedimento di aggiornamento dei PEF disciplinato dalla deliberazione ARERA n. 363/2021/R/RIF, la validazione dell’ente territorialmente competente è un atto endoprocedimentale e l’iter si conclude soltanto con l’approvazione di ARERA, dopo la verifica di coerenza regolatoria.
• La verifica di coerenza regolatoria di ARERA non costituisce un controllo meramente formale o una passiva presa d’atto dei valori elaborati dall’ente territoriale, ma comprende l’esame complessivo degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa, nonché dell’equilibrio economico-finanziario della gestione.
• Un provvedimento che dispone un supplemento istruttorio, fissa nuovi termini per le verifiche e prevede l’applicazione provvisoria dei valori dell’ente territoriale fino all’approvazione dell’autorità non è atto conclusivo del procedimento, anche se contiene una presa d’atto dei parametri o delle valutazioni già svolte.
• La sostituzione o il riesame dell’atto endoprocedimentale da parte dell’ente territoriale competente non avvia necessariamente un nuovo procedimento e non elimina l’inadempimento già verificatosi: se l’atto sostitutivo si inserisce nel medesimo iter, l’autorità procedente deve comunque concludere il procedimento con l’atto finale.

Come è indicizzato