Sentenza n. 1591/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

Il consorzio secondo classificato ha impugnato la conferma dell’aggiudicazione alla cooperativa sociale, contestando anzitutto la valutazione di equivalenza tra il CCNL Cooperative Sociali applicato dall’aggiudicataria e il CCNL Igiene Ambientale indicato dalla stazione appaltante. Ha sostenuto che, trattandosi di contratti riferiti a settori diversi, non operasse la presunzione di equivalenza e che il confronto analitico previsto dall’art. 4 dell’allegato I.01 al d.lgs. 36/2023 dovesse condurre a escludere l’equivalenza, considerate le differenze retributive, di mansioni e responsabilità, nonché quelle relative a straordinario, turnazioni, lavoro festivo, reperibilità e ricorso a rapporti part-time. Con il secondo motivo ha dedotto l’omessa o inadeguata verifica della congruità dei costi della manodopera, sostenendo che il costo dichiarato fosse sensibilmente inferiore alla stima della stazione appaltante e che lo scostamento complessivo fosse di circa 85.000 euro nell’intera durata triennale. Con il terzo motivo ha censurato la dichiarazione di equivalenza resa dall’aggiudicataria ai sensi dell’art. 102 del codice, ritenendola incompleta e infedele perché avrebbe omesso il confronto delle tutele e delle differenze retributive. Con il quarto motivo ha lamentato che il RUP si fosse discostato senza adeguata motivazione dalle conclusioni del consulente del lavoro incaricato dal Comune. Il ricorrente ha proposto anche domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha respinto tutti e quattro i motivi e, conseguentemente, la domanda di annullamento. Ha escluso l’applicabilità della presunzione di equivalenza dell’art. 3 dell’allegato I.01, poiché i CCNL considerati appartengono a settori diversi, e ha ritenuto corretta la verifica comparativa svolta ai sensi dell’art. 4: essa deve valutare l’equivalenza complessiva delle tutele economiche e normative, non l’identità assoluta dei contratti, e può considerare marginali gli scostamenti. La comparazione del RUP, fondata sulle tabelle retributive e sugli istituti normativi, non è risultata manifestamente irragionevole né basata su criteri tecnici errati; il sindacato giudiziale non consente di sostituire a tale valutazione una diversa ponderazione dei singoli elementi. Il Collegio ha inoltre chiarito che un’equivalenza intesa rigidamente rischierebbe di escludere dal mercato le cooperative sociali per il solo CCNL applicato e di attribuire al confronto contrattuale una prevalenza incompatibile con la valutazione complessiva delle offerte e con il principio del risultato. Il secondo motivo è stato respinto perché il RUP aveva svolto anche una verifica autonoma del costo della manodopera, ritenendolo coerente con i minimi retributivi del CCNL Cooperative Sociali; ai fini di tale congruità non era decisiva la mancata perfetta sovrapponibilità dei livelli retributivi con quelli del CCNL indicato in gara. Il terzo motivo è stato respinto perché l’Amministrazione aveva comunque effettuato un’approfondita verifica d’ufficio dell’equivalenza, indipendentemente dalla completezza della dichiarazione dell’operatore. Il quarto è stato respinto perché il RUP aveva motivato in modo ampio e sufficiente il proprio discostamento dal parere del consulente. È stata respinta anche la domanda risarcitoria, non essendo stata accertata l’illegittimità dell’aggiudicazione. Spese integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  L’articolo 11, al comma 3, consente agli operatori economici di indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante.

  L’operatore può applicare un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, a condizione che garantisca ai lavoratori tutele equivalenti.

• art. 11, comma 4, d.lgs. 36/2023

  In questo caso, ai sensi dell’articolo 11, comma 4, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, le stazioni appaltanti devono acquisire la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110, in conformità all’allegato I.01.

  Prima dell’aggiudicazione, la stazione appaltante deve acquisire l’impegno ad applicare il CCNL indicato in gara oppure la dichiarazione di equivalenza, che deve essere verificata secondo l’art. 110 e l’allegato I.01.

• art. 3 allegato I.01 d.lgs. 36/2023

  Nel caso in esame, essendo applicato dall’aggiudicatario un contratto collettivo di lavoro afferente a un settore diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, trattandosi del contratto collettivo “cooperative sociali” che presenta un ambito applicativo più ampio di quello del contratto collettivo “igiene e ambiente”, strettamente attinente al servizio da affidare, non ha trovato applicazione la presunzione di equivalenza, di cui all’articolo 3 dell’allegato I.01 al codice ed è stato necessario, ai sensi dell’articolo 4 dello stesso allegato, verificare la validità della dichiarazione di equivalenza delle tutele, resa dalla cooperativa sociale aggiudicataria.

  La presunzione di equivalenza prevista dall’art. 3 non opera quando il CCNL applicato dall’aggiudicatario afferisce a un settore diverso da quello del CCNL indicato in gara; in tal caso occorre la verifica comparativa prevista dall’art. 4.

• art. 4 allegato I.01 d.lgs. 36/2023

  A tal fine il Responsabile Unico del Procedimento ha eseguito la comparazione, non ricercando la identità assoluta tra i due contratti collettivi, evidentemente impossibile da ritrovare, bensì attenendosi al criterio dell’equivalenza complessiva delle tutele, avuto riguardo sia al valore economico globale annuo delle retribuzioni, sia agli istituti normativi rilevanti ai fini del trattamento giuridico dei lavoratori.

  La verifica di equivalenza deve confrontare complessivamente le tutele economiche e normative, senza esigere l’identità assoluta dei CCNL.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110, in conformità all’allegato I.01.

  La dichiarazione di equivalenza delle tutele è sottoposta alla verifica secondo le modalità dell’art. 110 e i criteri dell’allegato I.01.

• art. 41 Cost.

  La giurisprudenza ritiene che il principio della libertà di iniziativa economica, ex art. 41 Cost., e l'art. 11 del D.lgs. n. 36/2023, nel consentire all'operatore l'applicazione di un CCNL diverso da quello indicato nel bando, non impediscono alla stazione appaltante di pretendere il rispetto di uno standard minimo di tutela economica e normativa dei lavoratori (Cons. Stato, Sez. V, sentenza 24/04/2026, n. 3204).

  La libertà di iniziativa economica consente la scelta di un CCNL diverso, ma non esclude il potere della stazione appaltante di esigere standard minimi di tutela economica e normativa.

• art. 102 d.lgs. 36/2023

  Con il terzo motivo parte ricorrente deduce la incongruenza dei costi e la mancata equivalenza dei contratti alla luce della infedele dichiarazione resa ex articolo 102 del codice dei contratti pubblici.

  La disposizione è richiamata in relazione alla dichiarazione dell’operatore, ma la decisione respinge la censura perché la stazione appaltante ha comunque svolto una verifica approfondita dell’equivalenza delle tutele.

• art. 108, commi 2 e 5, d.lgs. 36/2023

  Con decisione a contrarre adottata con determina del Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Sperone n. 74 del 13 marzo 2025, l’Amministrazione comunale aveva chiesto alla Stazione Unica Appaltante della Provincia di Avellino l’espletamento di procedura competitiva, indetta dalla S.U.A. con determinazione n. 597 del 20 marzo 2025, per l’affidamento del “servizio di gestione integrata dei rifiuti solidi urbani (raccolta, trasporto, smaltimento/recupero, cassoni, personale e mezzi) e servizi accessori/complementari (spazzamento) sul territorio comunale di Sperone” (CIG B628796B02), con base d’asta pari ad €. 1.037.080,23, comprensiva di euro 4.500,00 per oneri di sicurezza non soggetti a ribasso e costo stimato della manodopera pari ad euro 570.592,11, IVA compresa, se dovuta, come per legge, ai sensi del combinato disposto di cui all’art. 70, comma 1, art. 71 e art. 108 comma 2 e 5 del D. Lgs. 36/2023, con metodo di scelta del contraente mediante procedura aperta e criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

  La decisione riporta la norma nel descrivere la procedura di gara, ma non ne sviluppa un’autonoma interpretazione; il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è considerato nel ragionamento sul rischio che un’applicazione rigida dell’equivalenza contrattuale prevalga sulla valutazione complessiva delle offerte.

Massime di principio

• Quando l’operatore economico applica un CCNL appartenente a un settore diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, non opera la presunzione di equivalenza prevista dall’art. 3 dell’allegato I.01 al d.lgs. 36/2023; la stazione appaltante deve svolgere la verifica comparativa disciplinata dall’art. 4.
• La verifica di equivalenza tra CCNL non richiede identità assoluta delle discipline contrattuali: deve apprezzare complessivamente le tutele economiche e normative, considerando il valore economico globale annuo delle retribuzioni e gli istituti rilevanti per il trattamento giuridico dei lavoratori; scostamenti marginali non impediscono di per sé il giudizio di equivalenza.
• La valutazione della stazione appaltante sull’equivalenza delle tutele costituisce esercizio di discrezionalità tecnica ed è sindacabile dal giudice amministrativo in presenza di manifesta irragionevolezza o di criteri o procedimenti tecnici errati, non mediante la sostituzione di una diversa valutazione dei singoli elementi comparati.
• La verifica della congruità del costo della manodopera è distinta dalla verifica di equivalenza tra CCNL. La congruità va apprezzata rispetto ai minimi retributivi del CCNL applicato dall’operatore; la mancata perfetta sovrapponibilità dei livelli retributivi rispetto al CCNL indicato in gara non è, da sola, decisiva.
• La dichiarazione dell’operatore sull’equivalenza contrattuale non esaurisce il compito della stazione appaltante: una verifica amministrativa approfondita e autonoma può fondare il giudizio di equivalenza anche a fronte di contestazioni sulla completezza della dichiarazione.
• Un’applicazione rigida del principio di equivalenza che richieda la perfetta coincidenza delle tutele può restringere ingiustificatamente l’accesso alle gare degli operatori tenuti ad applicare un CCNL diverso; l’equivalenza va valutata in modo complessivo, senza trasformarla in un criterio automaticamente prevalente sui profili tecnici ed economici dell’offerta.

Come è indicizzato