Sentenza n. 396/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale relativo a un intervento di demolizione e ricostruzione con ampliamento volumetrico del 65 per cento di un edificio sito in zona B4 del PRG. Il diniego era fondato, da un lato, sul mancato recepimento da parte del Comune della disciplina incentivante della l.r. Abruzzo n. 49/2012, con conseguente applicazione delle maggiori distanze dai confini previste dalle NTA del PRG, e, dall'altro, sulla qualificazione dell'intervento come nuova costruzione, anziché ristrutturazione edilizia, poiché l'ampliamento era esterno alla sagoma originaria. La ricorrente ha dedotto: violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 e difetto di motivazione, sostenendo che il Comune non avrebbe adeguatamente riscontrato le osservazioni presentate; violazione della l. 106/2011, della l.r. Abruzzo n. 49/2012, dell'art. 2 d.P.R. 380/2001 e delle NTA del PRG, nonché carenza di istruttoria, travisamento e sviamento, sostenendo che l'assenza di una deliberazione comunale di individuazione delle aree escluse non impedisse l'applicazione della disciplina regionale premiale; ulteriore violazione delle medesime disposizioni, sul presupposto che la l.r. n. 49/2012 fosse direttamente applicabile in assenza di una deliberazione comunale; dedotta conformità del progetto agli standard minimi del d.m. n. 1444/1968; invocata applicabilità dell'art. 17 l.r. Abruzzo n. 58/2023, che consentirebbe ampliamenti fuori sagoma nel rispetto delle distanze preesistenti; illegittimità delle NTA del PRG in quanto incompatibili con la disciplina regionale; violazione degli artt. 2-bis, comma 1-ter, e 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001 e della normativa regolamentare comunale, assumendo che l'ampliamento fuori sagoma fosse ammesso quando previsto come misura incentivante.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto infondato il motivo relativo all'art. 10-bis l. 241/1990, poiché il Comune aveva motivato sulle due osservazioni essenziali: la pretesa prevalenza degli standard del d.m. n. 1444/1968 e la qualificazione dell'intervento come ristrutturazione edilizia. La replica comunale era coerente con la ragione ostativa principale, ossia il mancato recepimento della disciplina regionale premiale. Nel merito, il Collegio ha interpretato l'art. 1, comma 2, l.r. Abruzzo n. 49/2012 nel senso che la deliberazione consiliare comunale costituisce una scelta necessaria per introdurre, nel territorio comunale o in parte di esso, le misure incentivanti previste dalla legge regionale. In assenza di tale deliberazione, resta applicabile il regime urbanistico vigente, comprese le NTA del PRG. La disciplina statale di cui all'art. 5, comma 9, d.l. n. 70/2011, pur consentendo alle Regioni di prevedere volumetrie aggiuntive, delocalizzazioni, modifiche di destinazione d'uso e modifiche della sagoma, non impone direttamente la deroga alle maggiori distanze stabilite dagli strumenti urbanistici comunali. Anche l'art. 1, comma 271, l. n. 190/2014 non è stato ritenuto idoneo a estendere la deroga alle distanze, non rientrando queste ultime tra le misure incentivanti elencate dalla normativa. Poiché il Comune non aveva adottato alcuna deliberazione di recepimento della l.r. n. 49/2012, l'ampliamento fuori sagoma non poteva beneficiare della deroga alle distanze minime del PRG. Ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. d), e dell'art. 2-bis, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001, la demolizione e ricostruzione con ampliamento fuori sagoma conserva la qualificazione di ristrutturazione edilizia e può rispettare le distanze preesistenti soltanto quando l'ampliamento sia espressamente previsto dalla legge o dagli strumenti urbanistici quale misura incentivante o per finalità di interesse pubblico. Nel caso concreto, l'ampliamento del 65 per cento non trovava titolo nella l.r. n. 49/2012 non recepita, nelle NTA della zona B4, nell'art. 5 d.l. n. 70/2011, che consentiva un ampliamento massimo del 20 per cento in assenza di legislazione regionale attuativa, né nell'art. 17 l.r. Abruzzo n. 58/2023. L'intervento ricadeva quindi nella categoria residuale della nuova costruzione di cui all'art. 3, comma 1, lett. e1), d.P.R. 380/2001, con applicazione della distanza minima di 6,5 metri dal confine prevista dall'art. 6.4.2 delle NTA del PRG. Il diniego è stato pertanto ritenuto legittimo. La ricorrente è stata condannata al pagamento di 2.000 euro, oltre accessori di legge, per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è rispettato quando il provvedimento finale esamina e motiva sulle osservazioni sostanziali dell'interessato, anche mediante una replica coerente con la ragione ostativa posta a fondamento del diniego.

• art. 1, comma 2, l.r. Abruzzo n. 49/2012

  Con deliberazione di Consiglio comunale i Comuni possono decidere…… di avvalersi, su tutto il territorio comunale o parti di esso, delle misure incentivanti previste dall’articolo 3, commi 2 e 4 e dall’articolo 4, commi 2, 4 e 5 della presente legge.

  La disposizione attribuisce ai Comuni una facoltà di scelta: in assenza di deliberazione consiliare di recepimento, le misure incentivanti regionali non si applicano e resta vigente la disciplina urbanistica comunale.

• art. 5, comma 9, d.l. n. 70/2011, convertito dalla l. n. 106/2011

  specifiche leggi che prevedano a) il riconoscimento di una volumetria aggiuntiva rispetto a quella preesistente come misura premiale; b) la delocalizzazione delle relative volumetrie in area o aree diverse; c) l’ammissibilità delle modifiche di destinazione d’uso, purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari; d) le modifiche della sagoma necessarie per l’armonizzazione architettonica con gli organismi edilizi esistenti

  La norma demanda alle Regioni l'attuazione delle misure incentivanti e non introduce direttamente una deroga generalizzata alle distanze previste dagli strumenti urbanistici comunali.

• art. 1, comma 271, l. n. 190/2014

  Le previsioni e le agevolazioni previste dall’articolo 5, commi 9 e 14, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, si interpretano nel senso che le agevolazioni incentivanti previste in detta norma prevalgono sulle normative di piano regolatore generale.

  La prevalenza sulle norme del PRG riguarda le specifiche misure incentivanti previste dall'art. 5, comma 9, d.l. n. 70/2011 e non si estende alle distanze dai confini o tra edifici.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La demolizione e ricostruzione con ampliamento volumetrico fuori sagoma rientra nella ristrutturazione edilizia solo se l'ampliamento è espressamente previsto dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici, anche per finalità di rigenerazione urbana o interesse pubblico.

• art. 2-bis, comma 1-ter, d.P.R. 380/2001

  Le distanze legittimamente preesistenti, anche se inferiori a quelle previste per le nuove costruzioni, possono essere mantenute nella demolizione e ricostruzione con ampliamento solo quando l'ampliamento sia previsto dalla legge o dagli strumenti urbanistici come misura incentivante.

• art. 3, comma 1, lett. e1), d.P.R. 380/2001

  Gli ampliamenti di manufatti edilizi posti all'esterno della sagoma esistente sono interventi di nuova costruzione quando non rientrano nelle categorie edilizie precedenti.

• art. 6.4.2 NTA del PRG del Comune di Roccaraso

  La disposizione impone una distanza dal confine pari o superiore a 6,5 metri, applicabile all'intervento qualificato come nuova costruzione.

• art. 17 l.r. Abruzzo n. 58/2023

  La disposizione, secondo il giudice, riproduce l'assetto regolatorio degli artt. 2-bis, comma 1-ter, e 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001 e non costituisce titolo autonomo per l'ampliamento del 65 per cento progettato.

• art. 2, comma 4, d.P.R. 380/2001

  I comuni, nell’ambito della propria autonomia statutaria e normativa ….., disciplinano l’attività edilizia

  La potestà normativa comunale giustifica la permanenza delle NTA del PRG in assenza di una scelta comunale di adesione alle misure regionali premiali.

• art. 117, commi 2, lett. p), e 7, Cost. e art. 118 Cost.

  Le disposizioni costituzionali sono richiamate a sostegno della potestà regolamentare e delle funzioni amministrative comunali in materia di governo del territorio.

Massime di principio

• Quando una legge regionale attribuisce ai Comuni la facoltà di introdurre misure edilizie premiali mediante deliberazione consiliare, tali misure non sono applicabili nel territorio comunale in assenza della deliberazione di recepimento; in tal caso continuano ad applicarsi gli strumenti urbanistici comunali vigenti.
• La disciplina statale che consente alle Regioni di prevedere volumetrie aggiuntive, modifiche della sagoma o altre misure incentivanti non introduce, in assenza di una specifica attuazione regionale e comunale, una deroga automatica alle distanze dai confini o tra edifici stabilite dal PRG.
• La prevalenza delle agevolazioni incentivanti sulle norme del piano regolatore opera soltanto per le misure espressamente comprese nella disciplina incentivante e non può essere estesa alle distanze urbanistiche quando queste non siano tra le misure derogatorie previste dalla legge.
• La demolizione e ricostruzione con ampliamento volumetrico fuori sagoma può essere qualificata come ristrutturazione edilizia e beneficiare del mantenimento delle distanze preesistenti soltanto se l'ampliamento è espressamente previsto dalla legge o dagli strumenti urbanistici come misura incentivante o per una finalità di interesse pubblico; in mancanza, l'intervento è soggetto al regime della nuova costruzione e alle relative distanze.
• Nel procedimento di rilascio del permesso di costruire, l'obbligo derivante dall'art. 10-bis l. 241/1990 è assolto quando il diniego finale esamina in modo coerente e motivato le osservazioni sostanziali dell'interessato, anche qualora le respinga sulla base della medesima questione giuridica che impedisce l'accoglimento dell'istanza.

Come è indicizzato