Sentenza n. 904/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’associazione sindacale ha impugnato gli atti con cui la Regione Lombardia e l’A.S.S.T. Lariana hanno integrato il polo universitario dell’Università dell’Insubria con l’A.S.S.T. Lariana, previsto la successiva individuazione delle unità operative a direzione universitaria e approvato la convenzione attuativa che ha individuato l’U.O.C. di Medicina Generale del Presidio ospedaliero Sant’Anna di Como come struttura a direzione universitaria, affidandone la direzione a un professore associato. In primo grado sono stati dedotti: violazione degli artt. 1 e 2 d.lgs. 517/1999, per mancata dimostrazione dell’indisponibilità, presso l’azienda ospedaliero-universitaria di riferimento, di strutture essenziali per la didattica e la ricerca; violazione dell’art. 15, comma 7-bis, lett. a) e b), d.lgs. 502/1992, dell’art. 97 Cost. e dei principi di imparzialità, pubblicità e trasparenza, per il mancato esperimento di una procedura concorsuale o comparativa per il conferimento della direzione dell’unità operativa complessa; violazione dell’art. 31 della l.r. Lombardia n. 33/2009, in relazione alla previsione di una presenza del personale universitario pari al 50% dell’orario complessivo, anziché al 60%. Il TAR aveva dichiarato tardiva la censura contro gli atti del 2017, ritenuto inammissibile e comunque infondato il motivo relativo al conferimento dell’incarico e dichiarato cessata la materia del contendere sul terzo motivo, a seguito della modifica della previsione contestata. In appello, l’associazione ha contestato la natura immediatamente lesiva degli atti del 2017, sostenendo che l’interesse a ricorrere fosse sorto soltanto con la convenzione del 2019; ha riproposto le censure sugli atti del 2017 e ha dedotto l’illegittimità della chiamata diretta del professore universitario.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo motivo di appello, riformando parzialmente la sentenza nella parte in cui aveva dichiarato irricevibile il ricorso originario. Le deliberazioni regionali e aziendali del 2017 hanno natura programmatica e non producevano una lesione immediata e concreta dell’interesse della categoria rappresentata dall’associazione: esse si limitavano a disporre l’integrazione del polo universitario con l’A.S.S.T. Lariana e a rinviare a futuri atti l’individuazione delle unità operative e del personale universitario. La lesione si è concretizzata soltanto con la deliberazione del 2019, che ha individuato la specifica unità operativa da clinicizzare e ha attribuito la relativa direzione a un professore universitario. Il ricorso di primo grado era pertanto tempestivo. Il secondo motivo di appello, relativo alla necessità di dimostrare l’indisponibilità di strutture essenziali nell’azienda ospedaliero-universitaria di riferimento, è stato respinto. Il Collegio ha ritenuto che, nel sistema lombardo, la l.r. n. 33/2009 e il protocollo regionale con le università abbiano introdotto una rete integrata pubblico-privata dell’assistenza, della didattica, della formazione e della ricerca, superando il precedente modello statale imperniato sull’azienda ospedaliero-universitaria e rendendo non più applicabili, come requisiti condizionanti, l’indispensabilità e l’essenzialità delle strutture non appartenenti all’azienda di riferimento. La scelta di integrare il polo universitario con l’A.S.S.T. Lariana è stata quindi ritenuta coerente con la disciplina regionale e con il protocollo d’intesa vigente. È stato respinto anche il terzo motivo di appello. Il conferimento della direzione di una struttura complessa a direzione universitaria è disciplinato dall’art. 15, comma 7-bis, lett. c), d.lgs. 502/1992 e dall’art. 5, comma 5, d.lgs. 517/1999, non dalle lettere a) e b) dell’art. 15, comma 7-bis, e non richiede una procedura concorsuale o comparativa tra medici ospedalieri e universitari. Sono tuttavia necessari l’intesa tra direttore generale e rettore, l’acquisizione del parere del dipartimento universitario competente e la valutazione del curriculum scientifico e professionale, oltre al possesso dei requisiti previsti dalla normativa. La nomina non può dunque essere fiduciaria e svincolata da parametri, ma nel caso concreto è stata ritenuta conforme a tali prescrizioni. L’appello è stato quindi respinto nel merito, con conferma della sentenza di primo grado per il resto. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 1 e 2 d.lgs. 517/1999

  “L’attività assistenziale necessaria per lo svolgimento dei compiti istituzionali delle università è determinata nel quadro della programmazione nazionale e regionale in modo da assicurarne la funzionalità e la coerenza con le esigenze della didattica e della ricerca” e la collaborazione tra Servizio sanitario nazionale e università si realizza, salvo deroghe, attraverso aziende ospedaliero-universitarie; qualora nell’azienda di riferimento non siano disponibili strutture essenziali, possono essere utilizzate altre strutture pubbliche.

  Il Consiglio di Stato ha ritenuto che i requisiti di indispensabilità ed essenzialità previsti dalla disciplina statale non operino più, nel sistema lombardo, come condizioni per l’utilizzo di strutture diverse dall’azienda ospedaliero-universitaria di riferimento, in ragione del successivo assetto regionale della rete integrata pubblico-privata.

• artt. 28 e 29 l.r. Lombardia n. 33/2009

  La Regione definisce la rete regionale dell’assistenza, della didattica, della formazione e della ricerca, comprendendo strutture pubbliche, private accreditate, IRCCS, erogatori sociosanitari pubblici e università; i rapporti con le università sono disciplinati da un protocollo d’intesa attuato mediante convenzioni.

  La legge regionale ha istituito un modello a rete nel quale strutture pubbliche e private accreditate sono ricondotte a un sistema integrato e poste, ai fini della clinicizzazione, su un piano di pari dignità.

• art. 15, comma 7-bis, lett. c), d.lgs. 502/1992

  “La nomina dei responsabili di unità operativa complessa a direzione universitaria è effettuata dal direttore generale d’intesa con il rettore, sentito il dipartimento universitario competente [...] sulla base del curriculum scientifico e professionale del responsabile da nominare”.

  Per le strutture complesse a direzione universitaria la nomina segue una disciplina speciale, basata sull’intesa tra direttore generale e rettore, sul parere del dipartimento competente e sulla valutazione del curriculum, senza necessità di una procedura concorsuale tra personale ospedaliero e universitario.

• art. 5, comma 5, d.lgs. 517/1999

  “L’attribuzione e la revoca ai professori e ai ricercatori universitari dell’incarico di direzione di una struttura, individuata come complessa ai sensi dell’articolo 3, comma 2, è effettuata dal direttore generale d’intesa con il rettore, sentito il direttore di dipartimento”; “l’attribuzione è effettuata senza esperimento delle procedure di cui all’articolo 15-ter, comma 2, dello stesso decreto legislativo n. 502 del 1992”.

  L’incarico di direzione di una struttura complessa a direzione universitaria può essere attribuito senza le procedure selettive ordinarie, purché siano rispettati l’intesa istituzionale, l’interlocuzione con il dipartimento universitario e il possesso dei requisiti previsti.

• art. 15, comma 7-bis, lett. a) e b), d.lgs. 502/1992

  Le disposizioni invocate dall’associazione riguardano modalità di conferimento non applicabili alla specifica fattispecie della direzione universitaria.

• art. 101, commi 1 e 2, c.p.a.

  L’appello è specifico quando critica puntualmente la motivazione della sentenza impugnata; le censure non esaminate in primo grado per una ragione processuale devono essere espressamente riproposte in appello per evitare che si intendano rinunciate.

Massime di principio

• Un atto amministrativo di programmazione o di integrazione organizzativa, che rinvii a successivi atti l’individuazione concreta delle strutture e dei soggetti coinvolti, non è immediatamente lesivo se non determina ancora una specifica compressione della posizione giuridica azionata; l’interesse a ricorrere sorge con l’atto successivo che concretizza la scelta lesiva.
• Nel sistema lombardo disciplinato dalla l.r. n. 33/2009 e dai relativi protocolli d’intesa, la rete dell’assistenza, della didattica, della formazione e della ricerca può comprendere strutture pubbliche e private accreditate, senza che l’utilizzo di strutture diverse dall’azienda ospedaliero-universitaria di riferimento richieda la dimostrazione dell’indisponibilità di strutture essenziali prevista dall’originario modello statale, divenuto recessivo rispetto alla successiva disciplina regionale.
• Il conferimento della direzione di una struttura complessa a direzione universitaria è soggetto alla disciplina speciale dell’art. 15, comma 7-bis, lett. c), d.lgs. 502/1992 e dell’art. 5, comma 5, d.lgs. 517/1999, e non richiede una procedura concorsuale o comparativa tra medici ospedalieri e universitari.
• Sebbene non sia necessaria una procedura concorsuale ordinaria per la nomina del direttore di una struttura complessa a direzione universitaria, la scelta non può essere fiduciaria in senso assoluto: deve essere procedimentalizzata mediante l’intesa tra direttore generale e rettore, l’audizione del dipartimento universitario competente e la valutazione del curriculum scientifico e professionale, nel rispetto dei requisiti normativi.
• La riproposizione espressa in appello delle censure non esaminate dal giudice di primo grado per ragioni processuali non costituisce domanda nuova, ma è necessaria per impedire che esse siano considerate rinunciate e consentirne l’esame da parte del giudice d’appello.

Come è indicizzato