Sentenza n. 8285/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti con cui il Ministero ha dichiarato non ammissibili le richieste di accesso al Fondo relative a numerosi contratti identificati da CIG, ritenendoli appalti di servizi o multiservizi e quindi estranei al beneficio riservato agli appalti pubblici di lavori, chiedendo altresì la restituzione di euro 987.450,15 già erogati per alcune finestre temporali. Sono stati dedotti, in particolare, difetto di istruttoria, difetto di motivazione e travisamento dei fatti. La società ha sostenuto che la qualificazione come servizi risultante dalla BDNCP dell'ANAC dipendeva da un errore materiale nella compilazione dei CIG e che i contratti, come comprovato dalla documentazione contrattuale prodotta, avevano invece a oggetto lavori di installazione e manutenzione di impianti e reti elettriche, con componente lavoristica prevalente o comunque autonoma. Dopo l'ordinanza cautelare che aveva disposto il riesame, il Ministero ha confermato il diniego, ribadendo il rilievo dei dati presenti nella banca dati ANAC e qualificando alcuni contratti come servizi e altri come multiservizi con prevalenza del servizio. Anche tale atto è stato impugnato per invalidità derivata e per il mancato effettivo esame della documentazione e delle osservazioni della società.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo e i due ricorsi per motivi aggiunti per difetto di istruttoria e ha annullato tutti gli atti impugnati, assorbendo le ulteriori censure. Il Ministero ha illegittimamente attribuito rilievo sostanzialmente esclusivo e acritico alla qualificazione formale dei contratti risultante dalla BDNCP dell'ANAC, senza verificare il contenuto sostanziale dei singoli appalti. Tale dato, inserito dalla stessa stazione appaltante e non risultante validato dall'ANAC, ha valore meramente informativo e indiziario, non dirimente, e deve recedere di fronte alla documentazione contrattuale di segno contrario. Il Ministero avrebbe dovuto esaminare ciascun contratto e accertare, secondo criteri funzionali e non meramente economici, se le lavorazioni di installazione o manutenzione fossero strumentali e accessorie rispetto a un servizio principale oppure avessero rilievo autonomo e prevalente. Anche la qualificazione astratta delle attività manutentive come servizi è stata ritenuta inadeguata, dovendosi verificare se esse comportino una modificazione essenziale della realtà fisica mediante utilizzazione, manipolazione o installazione di materiali. L'annullamento non ha imposto l'ammissione al Fondo, ma ha lasciato integro il potere del Ministero di rideterminarsi, con il solo limite di non reiterare i vizi accertati. L'amministrazione dovrà esaminare, per ciascun CIG, tutta la documentazione già prodotta e potrà acquisire ulteriori chiarimenti, motivando sulla sussistenza dei presupposti previsti dalla legge. Il Ministero è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 1-septies, comma 8, d.l. 25 maggio 2021, n. 73

  La disposizione ha istituito il Fondo per l'adeguamento dei prezzi, successivamente rifinanziato.

• art. 26, comma 1, d.l. 17 maggio 2022, n. 50, convertito dalla l. 15 luglio 2022, n. 91

  La norma disciplina il Fondo e il beneficio riferito agli appalti pubblici di lavori.

• art. 26, comma 6-quater, d.l. 17 maggio 2022, n. 50, convertito dalla l. 15 luglio 2022, n. 91

  L'accesso al Fondo è subordinato alla verifica ministeriale dei presupposti di fatto, tra cui la riferibilità della richiesta ad appalti di lavori; la norma non impone il ricorso esclusivo alla BDNCP o a una specifica modalità istruttoria.

• art. 26 d.l. 17 maggio 2022, n. 50

  Costituisce la base normativa del Fondo richiamato negli atti impugnati e della verifica di ammissibilità delle istanze.

Massime di principio

• Quando la legge subordina l'accesso a un beneficio amministrativo alla qualificazione sostanziale di un contratto, l'amministrazione deve accertare concretamente il contenuto dell'appalto e non può fondare il diniego esclusivamente su una classificazione formale contenuta in una banca dati.
• Il dato della BDNCP dell'ANAC relativo alla tipologia di contratto, se inserito dalla stazione appaltante e non specificamente verificato o validato dall'Autorità, ha valore meramente informativo e indiziario, non assoluto o dirimente, e deve essere valutato insieme a tutta la documentazione disponibile.
• La distinzione tra appalto di lavori e appalto di servizi deve essere compiuta secondo criteri funzionali, verificando il ruolo concreto delle prestazioni e non soltanto il loro peso economico o la qualificazione formale attribuita al contratto.
• Le attività di manutenzione rientrano negli appalti di lavori quando comportano un'azione prevalente ed essenziale di modificazione della realtà fisica, con utilizzazione, manipolazione o installazione di materiali aggiuntivi o sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale; diversamente, costituiscono servizi quando non producono una modificazione essenziale o significativa del bene.
• In sede di riesame successivo a una misura cautelare, l'amministrazione deve esaminare effettivamente la documentazione indicata dal giudice e dall'interessato, non potendo limitarsi a riprodurre la motivazione già censurata o a formulare rilievi presuntivi.
• L'annullamento per difetto di istruttoria impone la riedizione del potere secondo l'effetto conformativo della sentenza, ma non determina di per sé l'accertamento positivo del diritto al beneficio quando residui in capo all'amministrazione il potere di verificare i presupposti sostanziali dell'ammissione.

Come è indicizzato