Cassazione Civile, Ordinanza n. 21522/2024 del 31/07/2024

Esito

La controversia

La controversia nasce da un appalto pubblico stipulato nel 1984 per la realizzazione di una strada tangenziale in un agglomerato industriale. L’impresa appaltatrice otteneva decreto ingiuntivo per il pagamento di somme a titolo di revisione prezzi; il consorzio committente proponeva opposizione deducendo la nullità del contratto per mancanza della necessaria conformità urbanistico-edilizia e della necessaria autorizzazione paesaggistica. Dopo un primo ciclo di giudizio e un precedente intervento della Cassazione, il giudice di rinvio, anche sulla base di CTU, dichiarava nullo il contratto, revocava il decreto ingiuntivo e rigettava la domanda riconvenzionale dell’appaltatrice. Con il ricorso per cassazione l’impresa contestava: l’erronea applicazione dell’art. 2697 c.c. in punto onere della prova sulla nullità; l’erronea interpretazione degli artt. 81 d.P.R. 616/1977, 56 d.P.R. 348/1979 e 138 d.P.R. 218/1978, sostenendo che per le opere statali o equiparate non fosse necessaria la concessione edilizia comunale e che l’intesa Stato-Regione fosse eventuale; la violazione dell’art. 394 c.p.c. per eccesso di potere del giudice di rinvio; l’omesso esame del fatto che la tangenziale era prevista negli strumenti urbanistici. Con ulteriori motivi deduceva analoghe violazioni in tema paesaggistico, sostenendo che non bastasse la mancanza di autorizzazione preventiva e che la disciplina previgente consentisse valutazioni sananti o implicite. La Cassazione ha respinto tutti i motivi, ritenendo vincolante il precedente giudicato interno formatosi sulla necessità di un preventivo provvedimento di conformità urbanistica adottato d’intesa con la Regione e sulla mancanza di documentazione paesaggistica; ha inoltre ritenuto corretta la CTU e la decisione di merito che aveva accertato l’assenza di tali provvedimenti e quindi la nullità del contratto per contrasto con norme imperative.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso dell’impresa appaltatrice. Ha ritenuto infondati i motivi relativi all’onere della prova, alla disciplina urbanistica e paesaggistica, ai limiti del giudizio di rinvio e all’omesso esame di fatti decisivi. Ha affermato che sul punto si era formato un giudicato interno sulla necessità del previo provvedimento di compatibilità urbanistica adottato d’intesa tra Stato e Regione e sulla rilevanza della mancata documentazione paesaggistica. Ha quindi confermato la declaratoria di nullità del contratto di appalto, la revoca del decreto ingiuntivo e il rigetto della domanda dell’impresa, con conseguente vittoria del consorzio committente.

Norme richiamate

• art. 2697 c.c.

  Le regole sull’onere della prova sono residue rispetto al principio di acquisizione probatoria e operano solo quando un fatto rilevante resti ignoto; nel caso concreto non potevano sovvertire il giudicato interno formatosi sulla questione di nullità.

• art. 1418 c.c.

  La mancata conformità urbanistica e paesaggistica dell’opera è stata considerata causa di nullità del contratto per contrasto con norme imperative.

• art. 394 c.p.c.

  Nel giudizio di rinvio il giudice deve attenersi al principio di diritto enunciato dalla Cassazione e ai presupposti di fatto che ne costituiscono il fondamento, senza poter rimettere in discussione quanto coperto da giudicato interno.

• art. 384 c.p.c.

  Il giudice di rinvio deve uniformarsi al principio di diritto e non può giudicare i rapporti sulla base di un criterio diverso da quello indicato dalla Corte di cassazione.

• art. 81 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616

  "per le opere da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale l’accertamento della conformità alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi, salvo che per le opere destinate alla difesa militare, è fatto dallo Stato, d’intesa con la Regione interessata"

  Per le opere pubbliche statali o equiparate è necessario un previo accertamento di conformità urbanistica d’intesa con la Regione.

• art. 56 d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348

  "per le opere da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale l’accertamento della conformità alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi salvo che per le opere destinate alla difesa militare, è fatto dallo Stato, d’intesa con la Regione"

  Nella Regione Sardegna vale la medesima esigenza di intesa Stato-Regione per l’accertamento della conformità urbanistica.

• art. 138 d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218

  Le opere approvate dalla Cassa per il mezzogiorno sono equiparate ai lavori dello Stato quanto alla disciplina applicabile, ma resta necessario il preventivo accertamento di compatibilità urbanistica previsto dalle norme richiamate.

• art. 7 legge 29 giugno 1939, n. 1497

  "debbono presentare i progetti dei lavori che vogliano intraprendere alla competente Regia Soprintendenza e astenersi dal mettervi mano sino a tanto che non ne abbiano ottenuto l’autorizzazione"

  L’autorizzazione paesaggistica è un atto preventivo e autonomo rispetto al titolo edilizio.

• art. 8 legge 29 giugno 1939, n. 1497

  Il Ministro può inibire senza preventiva autorizzazione lavori idonei a pregiudicare l’aspetto esteriore dei luoghi soggetti a tutela.

• art. 1-quinquies legge 8 agosto 1985, n. 431

  La tutela paesaggistica è stata rafforzata con un divieto generalizzato di modificazioni del territorio nelle aree vincolate fino all’adozione dei piani paesistici.

• art. 135 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  La pianificazione paesaggistica avviene congiuntamente tra Ministero e Regioni per i beni paesaggistici indicati dalla norma.

• art. 145, comma 4, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  Gli strumenti urbanistici comunali devono conformarsi ai piani paesaggistici, che prevalgono sulla pianificazione locale.

Massime di principio

• Nel giudizio di rinvio il giudice è vincolato non solo al principio di diritto enunciato dalla Cassazione, ma anche alle premesse logico-giuridiche della decisione di annullamento; non può quindi rimettere in discussione questioni coperte da giudicato interno.
• Quando la Cassazione ha già accertato la necessità di verificare la presenza di specifici provvedimenti autorizzativi o di conformità, il giudice di rinvio deve limitarsi ad accertarne l’esistenza o l’assenza, anche mediante CTU, senza poter sostituire quel requisito con valutazioni diverse o equivalenti.
• In presenza di opere pubbliche statali o equiparate, la conformità urbanistica richiesta dalle norme speciali può implicare un previo provvedimento d’intesa tra Stato e Regione; la mera previsione dell’opera negli strumenti urbanistici non basta a superare la necessità di tale atto.
• La tutela paesaggistica richiede un’autorizzazione preventiva autonoma e non può essere surrogata dalla sola compatibilità urbanistica o dall’inserimento dell’opera nella pianificazione territoriale.
• Le regole sull’onere della prova non operano per neutralizzare un giudicato interno già formatosi sui presupposti della nullità; una volta fissato il perimetro dell’accertamento, il giudice deve valorizzare le risultanze istruttorie acquisite secondo il principio di acquisizione probatoria.
• La mancanza della documentazione autorizzativa o di conformità richiesta da norme imperative può integrare nullità del contratto di appalto per contrasto con norme imperative.

Come è indicizzato