Parere n. 757/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti, proprietari nel Comune di Nuoro di un fabbricato in rovina e di un'area fabbricabile, hanno impugnato direttamente il Piano Paesaggistico Regionale, sostenendo che alcune previsioni dell'art. 53 delle Norme Tecniche di Attuazione avrebbero inciso immediatamente sulle loro proprietà, assoggettando le aree libere risultanti dalla demolizione di fabbricati a possibile inedificabilità o a edificabilità subordinata a interventi progettuali pubblici. Sono stati dedotti: omessa pubblicazione della proposta di piano all'albo del Comune di Nuoro; mancata concertazione istituzionale prevista dall'art. 11, comma 1, della legge regionale Sardegna n. 45 del 1989; violazione della tutela costituzionale della proprietà privata; imposizione di vincoli generali e astratti incidenti sulla proprietà e sullo ius aedificandi; violazione delle garanzie partecipative. Nel corso dell'istruttoria il Consiglio di Stato ha chiesto più volte di verificare la permanenza dell'interesse alla decisione e di aggiornare il quadro fattuale e normativo. I ricorrenti non hanno riscontrato tali richieste.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondata l'eccezione di difetto di interesse, esaminabile anche d'ufficio, e ha dichiarato inammissibile il ricorso senza esaminare nel merito i singoli motivi. Ha affermato che, nel ricorso straordinario come nel processo amministrativo, la legittimazione e l'interesse a ricorrere devono sussistere sia al momento della proposizione sia al momento della decisione. L'interesse deve consistere in un vantaggio pratico, concreto, personale e attuale derivante dall'accoglimento dell'impugnazione. Gli atti generali, quale il Piano Paesaggistico Regionale, sono direttamente impugnabili soltanto quando contengano disposizioni immediatamente lesive; altrimenti l'interesse sorge con l'adozione di un atto applicativo, non essendo sufficienti lesioni meramente potenziali o future. Nel caso concreto i ricorrenti non hanno dimostrato di avere richiesto un titolo edilizio negato o comunque non conseguibile in ragione del Piano, né hanno fornito elementi attuali di lesione. La mancata risposta alle reiterate richieste della Sezione sulla permanenza dell'interesse ha inoltre confermato l'assenza di un interesse concreto alla prosecuzione del gravame.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 53, commi 2, 3 e 8, Norme Tecniche di Attuazione del Piano Paesaggistico Regionale

  I Comuni devono adeguare gli strumenti urbanistici verificando e integrando la perimetrazione degli insediamenti storici; gli interventi sui tessuti edilizi devono essere rivolti alla riqualificazione e al recupero; per le aree libere risultanti dalla demolizione deve essere valutata l'opportunità del mantenimento degli spazi per finalità di pubblico interesse e, in caso di ricostruzione, deve essere privilegiato il concorso di idee con procedure a evidenza pubblica.

  Le previsioni sono state prospettate dai ricorrenti come immediatamente lesive, ma il Consiglio di Stato ha ritenuto non dimostrata una lesione attuale e concreta derivante direttamente dal piano.

• art. 11, comma 1, l. reg. Sardegna n. 45/1989

  La disposizione prevede la concertazione istituzionale nella formazione della pianificazione paesaggistica.

  La censura di mancata concertazione non è stata esaminata nel merito, essendo stato dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di interesse.

• art. 100 c.p.c.

  L'interesse ad agire deve sussistere per proporre una domanda.

  La disposizione, applicabile anche al processo amministrativo e al ricorso straordinario, richiede un interesse concreto e attuale alla decisione.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Rinvio esterno alle disposizioni del codice di procedura civile per quanto non disciplinato dal codice del processo amministrativo.

  Fondamento dell'applicazione dell'art. 100 c.p.c. al processo amministrativo e, per il rinvio operato dal parere, al ricorso straordinario.

• art. 1, l. reg. Sardegna n. 21/2020

  La disposizione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla sentenza della Corte costituzionale 23 dicembre 2021, n. 257.

  Il parere interlocutorio ha richiamato la disposizione e la relativa declaratoria di illegittimità nel quadro dell'evoluzione normativa e giurisprudenziale, senza applicarla direttamente alla decisione finale.

• artt. 9 e 117, comma 2, lett. s), Cost.

  Parametri costituzionali richiamati nelle sentenze della Corte costituzionale 23 dicembre 2021, n. 257, e 28 gennaio 2022, n. 24.

  Il parere interlocutorio ha richiamato il loro rilievo nella tutela del paesaggio, nella competenza statale in materia ambientale e nel principio di leale collaborazione.

Massime di principio

• Nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, l'interesse a ricorrere è una condizione dell'azione che deve sussistere sia al momento della proposizione sia al momento della decisione.
• L'interesse a ricorrere richiede un vantaggio pratico, concreto, personale e attuale derivante dall'eventuale accoglimento dell'impugnazione; non è sufficiente l'interesse astratto al ripristino della legalità.
• Gli atti generali e di pianificazione sono direttamente impugnabili soltanto quando contengano prescrizioni immediatamente lesive; in assenza di tale carattere, l'impugnazione deve essere proposta avverso l'atto applicativo che concretizza la lesione.
• La mera prospettazione di una futura o eventuale limitazione dello ius aedificandi non dimostra l'interesse attuale all'impugnazione di un piano, se non è accompagnata dalla prova di una concreta richiesta edilizia e del suo diniego o impedimento.
• La mancata risposta del ricorrente alle richieste dell'organo decidente di confermare la permanenza dell'interesse alla decisione può costituire elemento presuntivo del venir meno dell'interesse alla prosecuzione del ricorso.

Come è indicizzato