Sentenza n. 1118/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Le società appellanti, titolari di attività commerciali in un'area di proprietà di Roma Capitale e concessionarie di lotti ivi ubicati, contestavano l'ostruzione, effettuata il 2 febbraio 2021 mediante barriere fisiche inamovibili, di un accesso laterale a senso unico verso Via del Foro Italico. Impugnavano inoltre il provvedimento del 10 maggio 2021 con cui Roma Capitale aveva respinto la richiesta di riapertura e di avvio di un procedimento, richiamando ragioni di sicurezza stradale e il divieto di apertura di accessi lungo le rampe di intersezione previsto dall'art. 22 del Codice della strada. Le appellanti deducevano violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e degli artt. 1, 3, 7 e 10 l. 241/1990, error in procedendo ed error in iudicando, eccesso di potere, difetto di istruttoria, contraddittorietà, sproporzionalità e illogicità manifesta. In particolare, sostenevano che la chiusura fosse stata disposta senza un formale provvedimento, senza comunicazione preventiva, verbalizzazione e partecipazione degli interessati; che Roma Capitale, quale proprietaria della strada, avrebbe dovuto adottare un provvedimento di regolamentazione della circolazione ai sensi degli artt. 5 e 22 del Codice della strada; che non fosse applicabile l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, trattandosi di attività non vincolata; che il protratto utilizzo del varco per circa quarant'anni avesse determinato un legittimo affidamento; e che il divieto dell'art. 22, comma 10, riguardasse soltanto gli accessi diretti alla rampa e non quelli utilizzati per il deflusso. Reiteravano anche la domanda risarcitoria. Roma Capitale eccepiva il difetto di interesse, sostenendo che l'atto lesivo fosse la comunicazione del 9 febbraio 2021, non impugnata, e chiedeva comunque il rigetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR Lazio. Ha ritenuto decisivo che il varco non fosse assistito da un precedente titolo autorizzatorio, né da un provvedimento che ne disponesse l'apertura al traffico, ne stabilisse la classificazione o regolamentasse le condizioni di viabilità. Il mero utilizzo di fatto protrattosi nel tempo non era quindi idoneo a fondare una posizione giuridicamente tutelabile o un legittimo affidamento. L'affidamento, nei rapporti amministrativi, può sorgere sull'esercizio legittimo del potere o su un provvedimento favorevole, ma non sulla mera inerzia dell'amministrazione rispetto a un accesso privo ab origine di titolo. In assenza di autorizzazione, l'apertura del varco doveva considerarsi abusiva e non ricorreva un'ipotesi di regolarizzazione di accessi già autorizzati, bensì eventualmente la disciplina relativa al rilascio di una nuova autorizzazione. Il divieto dell'art. 22 del Codice della strada è stato interpretato come riferito a qualsiasi accesso lungo le rampe di intersezione, sia in entrata sia in uscita, senza fondamento testuale per limitarlo ai soli varchi di immissione. La sicurezza stradale, inoltre, prevale sull'interesse privato all'utilizzo del passaggio; l'amministrazione aveva esercitato le proprie competenze tecnico-discrezionali ritenendo necessarie barriere fisiche per impedire l'uso contromano della rampa, senza che fossero dimostrate soluzioni alternative idonee. Sono state ritenute insussistenti anche le doglianze partecipative e istruttorie: in mancanza di un titolo autorizzatorio a monte non sorgevano gli invocati presupposti procedimentali e, comunque, le appellanti non avevano indicato in modo strutturato quali elementi avrebbero rappresentato per ottenere la rimozione del blocco. La reiezione del motivo sul merito ha assorbito quello relativo alla tempestività del ricorso di primo grado. La domanda risarcitoria è rimasta respinta in conseguenza della legittimità dell'operato amministrativo. Le appellanti sono state condannate in solido alle spese del grado, liquidate in euro 3.000, oltre IVA e CPA se dovute.

Norme richiamate

• art. 22 d.lgs. 285/1992

  “E' comunque vietata l'apertura di accessi lungo le rampe di intersezioni sia a raso che a livelli sfalsati, nonché lungo le corsie di accelerazione e di decelerazione”.

  Il divieto opera per qualsiasi accesso lungo le rampe di intersezione, indipendentemente dalla direzione del transito, e la disciplina sulla regolarizzazione presuppone un accesso già provvisto di autorizzazione.

• art. 5 d.lgs. 285/1992

  “I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli articoli 6 e 7, con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali”.

  La disposizione è stata richiamata dalle appellanti, ma il giudice ha escluso che la sua violazione potesse fondare le pretese, non essendovi un titolo legittimante l'apertura del varco.

• artt. 1, 3, 7 e 10 l. 241/1990

  Le doglianze partecipative e istruttorie sono state respinte perché, in assenza di un precedente provvedimento autorizzatorio, non sussistevano i presupposti per le garanzie invocate; inoltre non erano stati indicati concretamente gli elementi che le interessate avrebbero potuto apportare.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Le appellanti ne avevano escluso l'applicabilità sostenendo il carattere non vincolato dell'attività, ma il Consiglio di Stato ha deciso la controversia sulla carenza di un titolo autorizzatorio e sull'insussistenza dei presupposti partecipativi, senza fondare il rigetto sull'applicazione della norma.

• art. 3 Cost.

  Richiamato tra i parametri costituzionali dedotti dalle appellanti; il motivo è stato respinto.

• art. 97 Cost.

  Richiamato tra i parametri costituzionali dedotti dalle appellanti; il motivo è stato respinto.

Massime di principio

• Il protratto utilizzo di fatto di un accesso stradale, in assenza di un provvedimento autorizzatorio o di ratifica che ne legittimi l'apertura al traffico e ne disciplini le condizioni di viabilità, non crea un legittimo affidamento giuridicamente tutelabile sulla sua persistente utilizzabilità.
• Quando un accesso stradale preesistente è privo di titolo autorizzatorio, non si applica la disciplina della regolarizzazione degli accessi già autorizzati; l'eventuale pretesa del privato deve essere valutata secondo la disciplina relativa al rilascio di una nuova autorizzazione.
• Il divieto di apertura di accessi lungo le rampe di intersezione previsto dall'art. 22 del Codice della strada si applica sia agli accessi che consentono l'immissione sulla rampa sia a quelli che consentono il deflusso dalla rampa verso altre direzioni.
• La chiusura fisica di un accesso stradale abusivo, adottata dall'amministrazione proprietaria per fronteggiare una situazione di pericolo e sulla base di una valutazione tecnico-discrezionale circa l'inidoneità delle misure alternative, non richiede le garanzie partecipative invocate dal privato in relazione a un inesistente titolo autorizzatorio a monte.
• L'interesse privato all'utilizzo di un accesso collocato su una rampa di intersezione recede rispetto all'esigenza di sicurezza stradale, che costituisce la finalità prevalente della disciplina degli accessi e delle diramazioni sulle strade aperte al pubblico transito.

Come è indicizzato