Sentenza n. 383/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Il complesso residenziale era stato realizzato sulla base di concessioni edilizie precedute da parere favorevole della Soprintendenza; successive varianti erano state autorizzate dal Comune senza preventivo nulla osta paesaggistico. In seguito i condomini avevano chiesto la regolarizzazione delle varianti ai sensi dell'art. 25, comma 3, della l.r. n. 16/2016 e l'accertamento di compatibilità paesaggistica per ulteriori lievi difformità ai sensi degli artt. 167 e 181 del d.lgs. n. 42/2004. La Soprintendenza aveva accolto le istanze con una perizia di stima del 23 dicembre 2020 e un parere definitivo del 23 marzo 2021, previo pagamento della sanzione pecuniaria. Con nota del 14 giugno 2023 aveva poi annullato in autotutela tali atti, ritenendo che gli istanti avessero rappresentato i fatti in modo erroneo e fuorviante, oltre il termine massimo di dodici mesi previsto dall'art. 21-nonies della l. n. 241/1990. Il TAR aveva annullato l'autotutela generale per tardività, ma aveva affermato d'ufficio che gli atti favorevoli riguardavano soltanto opere di completamento e finitura, non le opere realizzate in variante, e aveva respinto la domanda relativa all'atto di ritiro specifico concernente l'immobile dell'appellante. L'appellante ha dedotto l'erroneità di tale interpretazione, la violazione dei limiti della domanda e il vizio di ultrapetizione, nonché l'illegittimità derivata dell'atto di ritiro specifico, sostenendo che la sua motivazione dipendeva integralmente dall'autotutela generale annullata.

La decisione

Il CGARS ha accolto l'appello. Ha ritenuto fondato il primo motivo, rilevando che il TAR, una volta annullato il provvedimento di autotutela generale per violazione del termine dell'art. 21-nonies della l. n. 241/1990, avrebbe dovuto arrestare il proprio sindacato. Ai sensi dell'art. 34, commi 1 e 2, c.p.a., il giudice deve pronunciarsi nei limiti della domanda e non può sostituirsi all'amministrazione né definire il contenuto di poteri amministrativi non ancora esercitati. L'annullamento dell'atto di ritiro determina la reviviscenza ex tunc degli atti favorevoli precedentemente annullati in via amministrativa, i quali riacquistano efficacia secondo il loro originario contenuto, senza poter essere reinterpretati o conformati restrittivamente dal giudice. Sono stati quindi espunti dalla sentenza i paragrafi con cui il TAR aveva limitato la portata della perizia e del parere del 2020-2021. È stato accolto anche il secondo motivo: l'atto di ritiro specifico relativo all'immobile dell'appellante era stato adottato in conseguenza dell'annullamento generale e la sua motivazione poggiava sulla limitazione degli atti favorevoli introdotta dal TAR. Ripristinata la piena efficacia originaria dei titoli paesaggistici e annullata l'autotutela generale, l'atto specifico risultava affetto da illegittimità derivata ed è stato annullato. Le ulteriori censure sono state assorbite. Sono rimasti fermi gli altri capi della sentenza di primo grado, incluso l'annullamento dell'atto di autotutela generale. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine massimo per l'annullamento d'ufficio degli atti autorizzatori o di attribuzione di vantaggi economici, già ritenuto violato dal TAR e non contestato in appello, comporta l'illegittimità dell'autotutela generale.

• art. 34, comma 1, c.p.a.

  in caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti della domanda: a) annulla in tutto o in parte il provvedimento impugnato

  Il giudice amministrativo deve decidere nei limiti della domanda e può annullare il provvedimento impugnato, senza ridefinire autonomamente il contenuto di altri atti amministrativi.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  La disposizione vieta l'ultrapetizione e l'invasione della riserva di amministrazione: il giudice non può sostituirsi all'amministrazione nell'interpretazione o conformazione di atti e poteri che l'amministrazione potrebbe nuovamente esercitare.

• art. 25, comma 3, l.r. 16/2016

  È indicato quale base normativa della richiesta di regolarizzazione delle varianti alle concessioni edilizie originarie.

• artt. 167 e 181 d.lgs. 42/2004

  Sono indicati quali basi normative dell'istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica per ulteriori lievi difformità.

Massime di principio

• Quando il giudice annulla un provvedimento di autotutela per l'intervenuta scadenza del termine massimo previsto dalla legge, l'effetto ordinario è la reviviscenza ex tunc dell'atto anteriormente ritirato, che riacquista efficacia secondo il contenuto e la portata originari.
• Il giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 34 c.p.a., deve limitarsi a sindacare la legittimità dell'esercizio del potere amministrativo già manifestatosi e non può, d'ufficio, interpretare restrittivamente o conformare il contenuto di atti amministrativi la cui efficacia è stata ripristinata dall'annullamento giurisdizionale.
• La definizione giudiziale della portata di un atto amministrativo favorevole, quando non necessaria per decidere l'impugnazione dell'atto di autotutela e idonea a incidere su poteri amministrativi eventualmente ancora esercitabili, costituisce ultrapetizione e violazione della riserva di amministrazione.
• Se un provvedimento di ritiro specifico è adottato in conseguenza di un provvedimento generale di autotutela e la sua motivazione dipende dal presupposto posto a fondamento dell'atto generale, l'annullamento di quest'ultimo può determinare l'illegittimità derivata del provvedimento specifico.

Come è indicizzato