Sentenza n. 426/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il rigetto della proposta di lottizzazione, originariamente mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e poi riassunto davanti al TAR a seguito dell'opposizione comunale. Hanno dedotto: difetto di motivazione, poiché il Comune avrebbe richiamato la propria discrezionalità pianificatoria ma fondato il diniego su asserite violazioni di legge senza esplicitare un'effettiva scelta discrezionale; violazione degli artt. 6 e 10-bis della l. 241/1990, per non avere l'Amministrazione tempestivamente richiesto la documentazione necessaria a colmare le carenze relative alla procedura di verifica di assoggettabilità a VAS e agli studi sull'invarianza idraulica; violazione e falsa applicazione dell'art. 15, comma 1, delle NTA del PPR, sostenendo che tale disposizione non vieterebbe in assoluto l'approvazione di nuovi piani attuativi, ma la subordinerebbe alla verifica dei requisiti previsti; ulteriore violazione della medesima disposizione, assumendo che l'interclusione richiesta dalla norma possa essere anche urbanistica e che i confini con zone destinate a standard, quali le zone S1 e S4, siano sufficienti a integrare l'interclusione, anche alla luce della circolare regionale n. 550/Gab. Il Comune ha sostenuto che le carenze documentali erano state indicate solo in via descrittiva e accessoria e che il diniego si fondava esclusivamente sull'assenza dei presupposti tecnico-giuridici per l'approvazione della lottizzazione, ai sensi dell'art. 15 delle NTA del PPR.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto superfluo esaminare l'eccezione di mancata integrazione del contraddittorio, in ragione dell'infondatezza nel merito. Ha parimenti ritenuto non necessario esaminare il secondo motivo, relativo alle carenze documentali e alla loro mancata tempestiva contestazione, poiché il Comune ha chiarito che tali carenze avevano carattere meramente descrittivo e non costituivano la ragione determinante del diniego. Non è stato esaminato neppure il primo motivo: il richiamo alla discrezionalità comunale in materia pianificatoria era meramente descrittivo, non incideva sul dispositivo e non rendeva illogica la delibera. Esaminando congiuntamente il terzo e il quarto motivo, il Collegio ha interpretato l'art. 15, comma 1, delle NTA del PPR come disposizione transitoria e derogatoria, applicabile nelle more dell'adeguamento del PUC al PPR, che consente nelle zone C soltanto interventi edilizi di completamento in aree immediatamente contigue al tessuto urbano consolidato e intercluse da elementi geografici, infrastrutturali o insediativi tali da delimitare univocamente tutti i confini. L'interclusione rilevante ai fini paesaggistici non coincide con la nozione urbanistica di lotto intercluso: richiede limiti fisici, certi e non facilmente modificabili, mentre il mero confine con zone urbanistiche diverse, comprese le zone S1 e S4, non è sufficiente. Nel caso concreto l'area, estesa per circa 20.413 metri quadrati, era completamente libera da edifici e infrastrutture e la proposta riguardava un'ampia attività pianificatoria, non un intervento edilizio di completamento su piccoli lotti interclusi. Inoltre, l'art. 15, comma 1, non consente, prima dell'adeguamento del PUC al PPR, l'approvazione di nuovi piani attuativi o nuovi convenzionamenti, salvo la positiva verifica della compatibilità con la disposizione paesaggistica. Mancando i presupposti fattuali e giuridici richiesti, la delibera comunale è stata ritenuta legittima. Spese compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 15 NTA del PPR della Sardegna

  «Negli ambiti di paesaggio costieri di cui all’articolo 14, fino all’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali alle previsioni del P.P.R., è consentita l’attività edilizia e la relativa realizzazione delle opere di urbanizzazione nelle zone omogenee A e B dei centri abitati e delle frazioni individuate dai Comuni ai sensi dell’articolo 9 della legge 24 dicembre 1954 n. 1228, purché delimitate ed indicate come tali negli strumenti urbanistici comunali. Sono altresì realizzabili in conformità ai vigenti strumenti urbanistici comunali gli interventi edilizi ricadenti nelle zone C immediatamente contigue al tessuto urbano consolidato ed interclusi da elementi geografici, infrastrutturali ed insediativi che ne delimitino univocamente tutti i confini».

  La disposizione transitoria consente nelle zone C soltanto interventi edilizi conformi agli strumenti urbanistici, immediatamente contigui al tessuto urbano consolidato e collocati in aree intercluse da elementi fisici certi e immutabili. Non consente, prima dell'adeguamento del PUC al PPR, l'approvazione di nuovi piani attuativi diretti a realizzare ampi complessi edificatori in aree libere.

• artt. 6, 7 e 12 d.lgs. 152/2006

  Le disposizioni sono richiamate nella delibera comunale con riferimento alla documentazione necessaria per le preliminari procedure di verifica di assoggettabilità a VAS; il TAR non le esamina nel merito perché le relative carenze documentali non sono state ritenute determinanti per il diniego.

• art. 47 NTA del PAI

  È richiamato nella delibera comunale con riferimento agli studi sull'invarianza idraulica; il TAR non ne esamina il merito, poiché considera tali carenze documentali meramente descrittive e non decisive.

• artt. 6 e 10-bis l. 241/1990

  Sono invocati dai ricorrenti per contestare la mancata richiesta tempestiva della documentazione integrativa; il motivo non viene esaminato perché il diniego è ritenuto fondato su autonome ragioni tecnico-giuridiche.

• art. 145, comma 3, d.lgs. 42/2004

  È richiamato nel quadro della disciplina regionale transitoria del PPR e della prevalenza della pianificazione paesaggistica; la decisione non sviluppa un'autonoma applicazione della disposizione.

• art. 88 c.p.a.

  Il TAR richiama la propria precedente sentenza n. 65/2023 ai sensi della disposizione, recependone l'interpretazione dell'art. 15 delle NTA del PPR.

Massime di principio

• Nelle more dell'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali al piano paesaggistico, una disposizione transitoria e derogatoria che consenta interventi nelle zone C limitrofe al tessuto urbano consolidato richiede cumulativamente la contiguità al tessuto urbano consolidato e l'interclusione dell'area mediante elementi geografici, infrastrutturali o insediativi certi, fisicamente definiti e idonei a delimitarne univocamente tutti i confini.
• Ai fini dell'art. 15, comma 1, delle NTA del PPR della Sardegna, l'interclusione paesaggistica non coincide con la nozione urbanistica di lotto intercluso: il mero inserimento dell'area in un contesto urbanisticamente definito o il confine con zone destinate a standard non integra, di per sé, l'interclusione richiesta dalla norma.
• La disciplina transitoria dell'art. 15, comma 1, delle NTA del PPR, in assenza di adeguamento del PUC, è riferita a interventi edilizi di completamento in aree intercluse e non consente l'approvazione di nuovi piani attuativi destinati a trasformare ampie aree libere da edifici e infrastrutture.
• Le norme paesaggistiche transitorie di natura eccezionale devono essere interpretate restrittivamente e applicate mediante una verifica rigorosa dei presupposti testualmente previsti, senza estenderne l'ambito a interventi pianificatori non riconducibili al completamento di un tessuto urbano già edificato.

Come è indicizzato