Sentenza del 26/01/2024 n. 9 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Il rimettente ha contestato la legittimità costituzionale di disposizioni che hanno consentito alla Regione Siciliana di ripianare quote di disavanzo con tempi e modalità difformi dal modello generale previsto dallo Stato, nonché di adottare variazioni di bilancio con efficacia retroattiva su esercizi ormai chiusi. In particolare: (i) l'art. 7 del d.lgs. n. 158/2019 (nella versione vigente ratione temporis) consentiva un ripiano fino a 10 anni (o riduzione a 3 in assenza di accordo), derogando al modello uniforme dell'art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118/2011; (ii) l'art. 4, comma 2, della legge regionale Siciliana n. 30/2019 stabiliva piani di ripiano pluridecennali e quote ridotte, ampliando la capacità di spesa senza adeguata copertura; (iii) l'art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge reg. Siciliana n. 9/2021 ha disposto abrogazioni con decorrenze retroattive (29/12/2020 e 31/12/2020) che hanno modificato l'articolazione del bilancio già chiuso. Le censure richiamavano violazioni di competenza legislativa e di principi costituzionali: art. 117(2)(e) Cost. (armonizzazione dei bilanci pubblici), obbligo di copertura della spesa, equilibrio e sana gestione finanziaria (artt. 81, 97, 119 Cost.), principio di annualità del bilancio (art. 81, quarto comma, Cost., e art. 51 d.lgs. n. 118/2011).

La decisione

La Corte costituzionale ha ritenuto rilevanti e fondate le questioni sul piano del merito in relazione ai principi di obbligo di copertura della spesa, equilibrio e sana gestione finanziaria e al principio di annualità. Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale: (1) dell'art. 7 del d.lgs. 27 dicembre 2019, n. 158, nel testo vigente prima delle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 8/2021; (2) dell'art. 4, comma 2, della legge della Regione Siciliana 28 dicembre 2019, n. 30; (3) dell'art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge della Regione Siciliana 15 aprile 2021, n. 9. Ha inoltre dichiarato inammissibile l'intervento del Procuratore generale della Corte dei conti. In sintesi, le norme regionali e la norma di attuazione dello statuto speciale, nella versione censurata, sono state rimosse dalla sfera di legittimità perché: (i) consentivano un dilazionamento e una riduzione artificiale delle quote di ripiano che ampliavano capacità di spesa senza copertura; (ii) hanno alterato ex post l'articolazione del bilancio chiuso, violando il principio di annualità.

Norme richiamate

• decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158, art. 7

  "1. In sede di prima applicazione delle presenti norme di attuazione, ferma restando la competenza statale esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci, il disavanzo e le quote di disavanzo non recuperate, relative al rendiconto 2018, non potranno essere ripianate oltre il limite massimo di dieci esercizi. [...] 2. [...] il termine di dieci anni di cui al comma 1 è ridotto a tre anni qualora, entro novanta giorni dall'entrata in vigore del presente decreto legislativo, la Regione e lo Stato non sottoscrivano un accordo contenente specifici impegni di rientro dal disavanzo."

  La norma prevedeva per la Sicilia un percorso temporale di ripiano del disavanzo più favorevole (fino a 10 anni) rispetto al modello generale statale; la Corte ha ritenuto che, nella versione vigente ratione temporis, questo meccanismo elude l'obbligo di copertura della spesa e le regole di equilibrio di bilancio fissate dalla disciplina statale e dalla Costituzione.

• decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, art. 42, comma 12

  "L'eventuale disavanzo di amministrazione accertato ... è applicato al primo esercizio del bilancio di previsione ... Il disavanzo di amministrazione può anche essere ripianato negli esercizi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la durata della legislatura regionale, contestualmente all'adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo ..."

  Costituisce la regola generale e uniforme per il ripiano del disavanzo; è norma interposta rispetto all'art. 117(2)(e) Cost. e non può essere derogata, secondo la Corte, da misure locali che allunghino eccessivamente i termini o riducano le quote senza adeguata copertura.

• legge della Regione Siciliana 28 dicembre 2019, n. 30, art. 4, comma 2

  "A parziale modifica del piano di rientro ... il saldo finanziario negativo ... è ripianato come segue: a) ... in 16 quote ...; ... b) ... in 26 quote ... e in 10 quote ...; c) ... in 30 quote ...; d) ... in 10 quote ..."

  La legge regionale ha fissato piani di ripiano pluriennali e ripartizioni di quote che hanno dilatato i tempi di recupero e ridotto le quote periodiche, determinando un ampliamento non coperto della capacità di spesa regionale; la Corte ha ritenuto questa disciplina incompatibile con i principi costituzionali dell'obbligo di copertura e dell'equilibrio finanziario.

• legge della Regione Siciliana 15 aprile 2021, n. 9, art. 110, commi 3, 6 e 9

  "3. Alla Tabella B ... le variazioni di euro -92.545.554,15, euro -213.435.133,43, euro -6.240.628,61 ed euro -102.661.874,95 ... sono abrogate. [...] 6. L'articolo 8 della legge regionale 30 dicembre 2020, n. 36 è abrogato. [...] 9. Le abrogazioni ... producono effetti con decorrenza dal 29 dicembre 2020. L'abrogazione di cui al comma 6 produce effetti con decorrenza dal 31 dicembre 2020."

  Le abrogazioni operate con efficacia retroattiva hanno modificato poste di bilancio relative a un esercizio già chiuso, privando di certezza le risultanze consuntive e violando il principio di annualità e continuità del bilancio (art. 81 Cost. e art. 51 d.lgs. n. 118/2011).

• d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, art. 51

  "Nel corso dell'esercizio, il bilancio di previsione può essere oggetto di variazioni autorizzate con legge ... Nessuna variazione al bilancio può essere approvata dopo il 30 novembre dell'anno a cui il bilancio stesso si riferisce, fatte salve le eccezioni espressamente indicate."

  Parametro interposto rispetto all'art. 81 Cost.; definisce limiti temporali per le variazioni di bilancio in modo da preservare l'annualità e la prevedibilità delle scelte di bilancio. Le variazioni retroattive censurate sono state ritenute in contrasto con questo principio.

• Costituzione della Repubblica Italiana, artt. 81, 97, 117(2)(e), 119

  Art. 81 (obbligo di copertura della spesa e principio di annualità), art. 97 (buon andamento e imparzialità dell'amministrazione), art. 117(2)(e) (competenza statale per l'armonizzazione dei bilanci pubblici), art. 119 (autonomie locali e partecipazione alla finanza pubblica). La Corte ha ritenuto che le norme censurate ledessero l'obbligo di copertura, l'equilibrio di bilancio e la competenza statale in materia di armonizzazione.

Massime di principio

• Le norme regionali o di attuazione dello statuto speciale non possono derogare, in modo tale da autorizzare ripiani del disavanzo o modalità di gestione non compatibili con l'armonizzazione dei bilanci pubblici stabilita dallo Stato (art. 42 d.lgs. 118/2011 e art. 117(2)(e) Cost.).
• Qualsiasi meccanismo che dilati eccessivamente i tempi di rientro dal disavanzo o riduca le quote periodiche in assenza di adeguata copertura finanziaria contrasta con l'obbligo costituzionale di copertura della spesa e con il principio di equilibrio di bilancio (art. 81 e art. 97 Cost.).
• Le variazioni legislative che operano modifiche significative sull'articolazione del bilancio di un esercizio ormai chiuso e producono effetti retroattivi sono incompatibili con il principio di annualità e con la disciplina che vieta variazioni oltre termini stabiliti (art. 81, quarto comma, Cost., e art. 51 d.lgs. n. 118/2011).
• Le norme di attuazione degli statuti speciali hanno rango e procedura peculiari, ma devono comunque rispettare i limiti di corrispondenza alle competenze statutarie e i principi costituzionali; non possono introdurre discipline che impattino negativamente sull'equilibrio della finanza pubblica allargata.
• In giudizio di parificazione il giudice contabile può sollevare questioni di legittimità costituzionale quando l'esito della pronuncia incida sui saldi e sull'equilibrio del rendiconto; tali questioni devono essere valutate anche per gli effetti sui bilanci futuri.
• Quota pratica: prima di introdurre piani di rientro dal disavanzo più favorevoli o misure retroattive, occorre verificare la conformità con le regole statali di armonizzazione, garantire la copertura finanziaria e, se necessario, concordare formalmente con lo Stato nel rispetto delle procedure previste.