Sentenza n. 1083/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Una società titolare di una casa di cura medico-chirurgica polispecialistica, dotata di 60 posti letto autorizzati e accreditati, aveva chiesto al Comune una variante urbanistica per ampliare la struttura e realizzare ulteriori 15 posti letto di lungodegenza. Successivamente aveva chiesto il rilascio gratuito del permesso di costruire, ritenendo applicabile l'esenzione dal contributo di costruzione prevista dall'art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001. Il Comune aveva respinto la richiesta. Il TAR aveva accolto il ricorso della clinica, ritenendo che l'intervento rientrasse nella distinta ipotesi delle opere di urbanizzazione eseguite anche da privati in attuazione di strumenti urbanistici. Il Comune ha appellato la sentenza deducendo un errore di fatto e di interpretazione della norma: l'esenzione avrebbe richiesto sia il requisito oggettivo dell'opera pubblica o di interesse generale sia il requisito soggettivo dell'esecuzione da parte di enti istituzionalmente competenti, nonché l'esclusiva destinazione dell'opera al soddisfacimento di un interesse generale. La clinica ha chiesto il rigetto dell'appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto erronea la lettura del TAR, secondo cui l'art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. n. 380/2001 conterrebbe due ipotesi autonome di esenzione, sicché sarebbe sufficiente che l'opera di urbanizzazione fosse eseguita da un privato in attuazione di uno strumento urbanistico. La disposizione deve invece essere interpretata unitariamente e restrittivamente, in quanto deroga al principio generale dell'onerosità del permesso di costruire. L'esenzione richiede il concorso di un requisito oggettivo, consistente nella riconducibilità dell'opera alla categoria delle opere pubbliche o di interesse generale, e di un requisito soggettivo, consistente nella realizzazione da parte di enti istituzionalmente competenti o di privati concessionari dell'ente pubblico, purché l'opera sia inerente al rapporto concessorio. L'opera deve inoltre essere esclusivamente finalizzata all'utilizzo dell'intera collettività; non è sufficiente un mero nesso di strumentalità con un interesse generale. La semplice riconducibilità dell'intervento alla tipologia astratta delle opere di urbanizzazione secondaria non è sufficiente, occorrendo anche l'attuazione di una specifica previsione di piano. Nel caso concreto, l'ampliamento della clinica rispondeva a un'esigenza imprenditoriale della società, recepita dall'amministrazione, e non costituiva un'opera che, in assenza dell'intervento privato, avrebbe dovuto necessariamente essere realizzata dalla mano pubblica. La clinica è stata condannata al pagamento delle spese del doppio grado, liquidate in complessivi 5.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 16, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione.

  La corresponsione del contributo di costruzione costituisce la regola generale connessa al rilascio del permesso di costruire.

• art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Il contributo di costruzione non è dovuto: ... per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici.

  La disposizione configura un'esenzione eccezionale e di stretta interpretazione. Essa richiede il concorso di un requisito oggettivo, di un requisito soggettivo e dell'esclusiva finalizzazione dell'opera all'utilizzo dell'intera collettività; non può essere scomposta in due ipotesi autonome per ammettere la gratuità di opere private rivolte a finalità imprenditoriali.

• art. 1, comma 1-ter, l. 241/1990

  L'evoluzione in senso funzionale della nozione di pubblica amministrazione consente, sul piano soggettivo, che l'esenzione possa riguardare anche soggetti privati preposti all'esercizio di attività amministrative, ferma la necessità degli ulteriori requisiti richiesti dalla norma.

• art. 9 Costituzione

  Il riferimento è utilizzato per collegare la funzione degli oneri concessori alla realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie al corretto assetto del territorio.

Massime di principio

• L'esenzione dal contributo di costruzione prevista dall'art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. 380/2001 costituisce deroga eccezionale al principio generale dell'onerosità del permesso di costruire e deve essere interpretata restrittivamente.
• Per ottenere l'esenzione occorre il concorso di un requisito oggettivo, consistente nella riconducibilità dell'intervento a un'opera pubblica o di interesse generale, e di un requisito soggettivo, consistente nella realizzazione da parte di un ente istituzionalmente competente o di un privato concessionario dell'ente pubblico nell'ambito del rapporto concessorio.
• L'esenzione richiede che l'opera sia esclusivamente finalizzata all'utilizzo dell'intera collettività; il mero collegamento strumentale dell'intervento con un interesse generale non è sufficiente.
• La previsione dell'art. 17, comma 3, lett. c), d.P.R. 380/2001 non può essere scomposta in due ipotesi autonome, così da riconoscere la gratuità a opere di urbanizzazione realizzate da privati per finalità prevalentemente imprenditoriali.
• La mera riconducibilità astratta di un intervento alla categoria delle opere di urbanizzazione secondaria non basta per ottenere l'esenzione: è necessaria anche l'attuazione di una specifica previsione dello strumento urbanistico e l'intervento deve avere caratteristiche tali da renderlo riconducibile a un'opera che, in assenza dell'iniziativa privata, avrebbe dovuto essere realizzata dalla mano pubblica.

Come è indicizzato