Sentenza n. 7708/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordine di sgombero sostenendo: la contraddittorietà dell'atto, che avrebbe disposto lo sgombero per occupazione sine titulo ma contestualmente demandato ad altro ufficio l'attivazione di un diverso procedimento relativo alle opere; l'erronea qualificazione dell'area come demaniale marittima, assumendo che essa fosse stata sdemanializzata nel 1933 e trasferita al patrimonio del Governatorato di Roma; il difetto di competenza dell'ufficio municipale; la violazione degli obblighi di partecipazione, motivazione, istruttoria, proporzionalità e ragionevolezza, anche perché l'amministrazione avrebbe omesso di considerare l'istruttoria avviata per il rinnovo della concessione e avrebbe indicato nel provvedimento ragioni ulteriori rispetto alla comunicazione di avvio; l'erronea considerazione della concessione come scaduta il 31 dicembre 2001, deducendo l'esistenza di proroghe o rinnovi, anche taciti o formatisi per silenzio-assenso, in ragione delle istanze presentate, delle note amministrative, del pagamento dei canoni e dell'asserita applicabilità dell'art. 10 l. 88/2001, dell'art. 7, comma 9-duodevicies, d.l. 78/2015 e dell'art. 1, comma 684, l. 145/2018. Ha inoltre sostenuto l'inapplicabilità della direttiva Bolkestein alle concessioni abitative. Con motivi aggiunti ha contestato il verbale di delimitazione n. 69 del 1° agosto 2017, deducendo il mancato coinvolgimento dei privati e l'illegittima trasformazione di un'area asseritamente privata in area demaniale, nonché ha riproposto le censure contro l'ordine di sgombero.

La decisione

Il TAR ha dichiarato in parte inammissibili i motivi aggiunti per difetto di giurisdizione, limitatamente all'impugnazione del verbale di delimitazione del demanio marittimo. Ha affermato che il procedimento ex art. 32 cod. nav. ha natura meramente ricognitiva e accertativa dei confini tra demanio e proprietà private, senza esercizio di discrezionalità amministrativa, e che la contestazione del verbale rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale la domanda può essere riproposta ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, nella parte relativa all'ordine di sgombero, sono stati invece respinti nel merito. Il Collegio ha ritenuto comprovata la natura demaniale dell'area sulla base della documentazione edilizia e del verbale di delimitazione, rilevando che il cottage insiste su un tratto di arenile incluso ex lege nel demanio marittimo. La concessione, scaduta il 31 dicembre 2001 e mai formalmente rinnovata, non poteva ritenersi prorogata per effetto del pagamento dei canoni, di comportamenti concludenti, di istanze di rinnovo o del silenzio dell'amministrazione. Il rinnovo automatico previsto dall'art. 10 l. 88/2001 riguardava esclusivamente le concessioni con finalità turistico-ricreative e non quelle abitative o residenziali; le successive proroghe ex lege presupponevano inoltre una concessione ancora in essere alla data prevista dalla normativa, condizione non sussistente. Il silenzio-assenso non era applicabile a un provvedimento concessorio e il rinnovo richiedeva una nuova valutazione dell'interesse pubblico e dello stato dei luoghi. L'amministrazione era pertanto legittimata ad adottare l'ordine di sgombero in autotutela possessoria, essendo venuto meno il titolo legittimante l'occupazione. È stata esclusa anche la dedotta difformità tra comunicazione di avvio e provvedimento finale, poiché entrambi si fondavano sull'occupazione sine titulo. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 32 cod. nav.

  Il procedimento di delimitazione del demanio marittimo ha funzione meramente ricognitiva e accertativa dei confini; la contestazione delle sue risultanze appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

• art. 49 cod. nav.

  In mancanza di diversa previsione, alla scadenza della concessione demaniale le opere inamovibili edificate con regolare titolo abilitativo ed in conformità al regime urbanistico vigente all’atto dell’edificazione, restano acquisite allo Stato, salva la facoltà del medesimo, di ordinarne la demolizione.

  Le opere inamovibili insistenti su area demaniale sono acquisite ope legis alla scadenza della concessione, salvo il potere di ordinarne la demolizione.

• art. 54 cod. nav.

  Richiamato quale fondamento della disciplina dello sgombero e del recupero del bene demaniale occupato senza titolo.

• artt. 822 e 823 c.c.

  La demanialità del bene comporta l'applicazione della tutela pubblicistica e consente all'amministrazione di agire anche in autotutela per recuperarlo in mancanza di un titolo legittimante.

• art. 25 d.P.R. 328/1952

  Scaduto il termine della Concessione Demaniale Marittima, questa si intende cessata di diritto senza che occorra alcuna diffida o costituzione in mora.

  La concessione demaniale marittima cessa automaticamente alla scadenza, senza necessità di diffida o costituzione in mora.

• art. 10 l. 88/2001

  Le concessioni di cui al comma 1, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, hanno durata di sei anni. Alla scadenza si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza, fatto salvo il secondo comma dell'articolo 42 del codice della navigazione.

  Il rinnovo automatico concerneva esclusivamente le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, non quelle destinate a uso abitativo o residenziale.

• art. 13 l. 172/2003

  Le parole: "Le concessioni di cui al comma 1" ... si interpretano nel senso che esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative.

  La norma ha fornito interpretazione autentica dell'art. 10 l. 88/2001, limitando il rinnovo automatico alle concessioni turistico-ricreative.

• art. 7, comma 9-duodevicies, d.l. 78/2015, conv. l. 125/2015

  Le proroghe previste dalla disposizione si applicano alle concessioni in essere alla data stabilita dalla legge; non possono riguardare una concessione già scaduta nel 2001.

• art. 1, comma 684, l. 145/2018

  Le concessioni delle aree di demanio marittimo per finalità residenziali e abitative, già oggetto di proroga ai sensi del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, hanno durata di quindici anni a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge.

  La proroga riguarda soltanto concessioni abitative già oggetto della proroga prevista dal d.l. 78/2015, quindi concessioni ancora in essere alla data di riferimento, e non concessioni già scadute.

• art. 20 l. 241/1990

  Il silenzio-assenso opera nell'ambito dei provvedimenti autorizzatori e non si estende, secondo il giudice, ai provvedimenti concessori oggetto della controversia.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riproposizione davanti al giudice munito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Richiamato per l'avviso alle parti del possibile profilo di parziale inammissibilità dei motivi aggiunti.

Massime di principio

• La contestazione del verbale di delimitazione del demanio marittimo ex art. 32 cod. nav., avente natura meramente ricognitiva dei confini tra demanio e proprietà private e non implicante esercizio di discrezionalità amministrativa, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, che può disapplicare l'atto amministrativo ove illegittimo.
• La concessione demaniale marittima cessa automaticamente alla scadenza del termine, senza necessità di diffida o costituzione in mora; in mancanza di un formale rinnovo, il precedente concessionario occupa il bene sine titulo.
• Il rinnovo automatico previsto dalla disciplina delle concessioni demaniali marittime riguarda esclusivamente le concessioni aventi finalità turistico-ricreative e non si applica alle concessioni destinate alla conduzione di abitazioni private o a finalità residenziali.
• Le proroghe legislative delle concessioni demaniali marittime presuppongono che il titolo sia ancora in essere alla data prevista dalla normativa di proroga; non possono rivivere o estendersi a concessioni già scadute anteriormente.
• Il pagamento di somme corrispondenti ai canoni, la presentazione di istanze di rinnovo e il comportamento protratto dell'amministrazione non sostituiscono il formale atto di rinnovo della concessione e non determinano, di per sé, né rinnovo tacito né silenzio-assenso su un provvedimento concessorio.
• Quando una concessione demaniale è scaduta e il bene è occupato senza titolo, l'amministrazione può esercitare i poteri di autotutela possessoria per recuperare il bene alla funzione demaniale e ordinare lo sgombero; le opere inamovibili si acquisiscono ope legis alla scadenza, secondo l'art. 49 cod. nav.

Come è indicizzato