Sentenza n. 954/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

RFI ha impugnato dapprima la delibera ART n. 121/2024, con cui era stato avviato un procedimento sanzionatorio per il tardivo avviso di restrizioni temporanee di capacità relative a lavori sull'infrastruttura ferroviaria e indicato l'importo di 250.000 euro per il pagamento in misura ridotta, e poi, con motivi aggiunti, la delibera n. 133/2025, che ha concluso il procedimento irrogando una sanzione di 436.800 euro. RFI ha dedotto, in sintesi: la prevalenza e diretta applicabilità della Decisione delegata (UE) n. 2017/2075, ritenuta più favorevole rispetto ai termini più rigorosi previsti dal PIR 2024; la giustificazione dei ritardi per esigenze di sicurezza, lavori PNRR, riprogrammazioni e interventi di soggetti esterni; l'assenza di un concreto pregiudizio per gli operatori ferroviari; l'inidoneità della violazione del PIR a fondare una sanzione ART, poiché il PIR già prevedeva penali in favore delle imprese ferroviarie; l'insufficienza dell'istruttoria e della motivazione circa la soppressione o rimodulazione del traffico merci; l'illegittima applicazione dell'aggravante della reiterazione, sia perché il precedente provvedimento sanzionatorio non sarebbe stato definitivo, sia perché le violazioni non sarebbero state della stessa indole. Sono state inoltre dedotte violazioni degli artt. 3, 41 e 97 Cost., degli artt. 11-bis, 35 e 37 d.lgs. n. 112/2015, dell'art. 8-bis l. n. 689/1981, della Decisione delegata, del PIR e del regolamento sanzionatorio ART, nonché eccesso di potere per arbitrarietà, travisamento, difetto di istruttoria, illogicità e ingiustizia manifesta.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso principale per difetto originario di interesse, ritenendo che la delibera di avvio del procedimento, anche nella parte in cui indicava la sanzione potenzialmente irrogabile e il pagamento in misura ridotta, non producesse effetti lesivi definitivi: la quantificazione era meramente anticipatoria, non vincolava l'ART e poteva essere modificata all'esito dell'istruttoria. In ogni caso, il ricorso introduttivo sarebbe divenuto improcedibile dopo l'adozione del provvedimento sanzionatorio finale. Il TAR ha inoltre ritenuto tempestiva la memoria dell'ART, poiché i termini ex art. 73 c.p.a. dovevano essere calcolati rispetto alla nuova udienza in cui la causa era stata trattenuta in decisione. Nel merito dei motivi aggiunti, il ricorso è stato rigettato. Il PIR 2024 è stato qualificato come atto amministrativo generale e autovincolo del gestore, vincolante per le procedure e i criteri relativi all'assegnazione della capacità. La Decisione delegata (UE) n. 2017/2075 consente ai gestori di stabilire nel PIR soglie e termini più rigorosi; pertanto, i termini più anticipati del PIR 2024 non erano incompatibili con il diritto europeo. La successiva disciplina più flessibile del PIR 2027, introdotta anche su iniziativa di RFI, non poteva applicarsi retroattivamente al periodo precedente, né in forza della lex mitior, poiché in materia di sanzioni amministrative opera il principio di legalità ma non, in via generale, la retroattività della disposizione sanzionatoria più favorevole; inoltre, la modifica era dipesa dall'iniziativa dello stesso gestore. Le esigenze di sicurezza, PNRR e riprogrammazione non giustificavano il mancato rispetto del PIR, in assenza di una deroga previamente prevista. La penale prevista dal PIR e la sanzione ART sono state ritenute cumulabili, avendo natura e destinatari diversi: la prima è compensativa e spetta alle imprese ferroviarie, la seconda è punitiva e viene versata all'Autorità. L'istruttoria sul traffico merci è stata ritenuta adeguata, poiché la delibera aveva considerato le tracce tecnicamente fattibili e indicato analiticamente gli effetti sulle imprese; la violazione degli obblighi informativi prescinde dal numero concreto di tracce soppresse. Il pregiudizio è stato ragionevolmente desunto, secondo il criterio di normalità, dalla rimodulazione o soppressione delle tracce e dai conseguenti rischi contrattuali nei rapporti con i clienti. Infine, è stata ritenuta legittima la reiterazione: il precedente accertamento era divenuto definitivo con la sentenza del Consiglio di Stato n. 2829/2026 e le due violazioni erano della stessa indole ai sensi dell'art. 8-bis l. n. 689/1981, poiché entrambe incidevano sull'equo, trasparente e non discriminatorio accesso degli operatori alla capacità ferroviaria. Spese compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 73 c.p.a.

  I termini per il deposito di documenti, memorie e repliche devono essere calcolati a ritroso rispetto all'udienza nella quale la causa viene effettivamente trattenuta in decisione; il differimento dell'udienza sposta quindi il termine di riferimento.

• art. 119 c.p.a.

  È richiamato congiuntamente all'art. 73 c.p.a. per il rito applicabile alla controversia.

• art. 7 del Regolamento ART per lo svolgimento dei procedimenti sanzionatori

  1. Nel caso in cui gli elementi raccolti dagli Uffici sorreggano sufficientemente la fondatezza della contestazione, l’atto di avvio può, altresì, contenere l’indicazione dell’importo della sanzione che potrebbe essere irrogata all’esito del procedimento, con l’indicazione dell’importo del pagamento della sanzione in misura ridotta che può estinguere il procedimento...

  L'indicazione nell'atto di avvio della sanzione potenziale e del pagamento in misura ridotta non è definitiva né vincolante; se il procedimento non si estingue mediante pagamento, l'istruttoria prosegue e l'ART può discostarsi dalla quantificazione anticipata.

• art. 3 d.lgs. n. 112/2015

  Il prospetto informativo della rete è il documento in cui sono pubblicate in dettaglio le regole generali, le scadenze, le procedure e i criteri relativi ... all'assegnazione della capacità ...

  Il PIR disciplina regole, scadenze e criteri per l'accesso e l'assegnazione della capacità ferroviaria e, nei rapporti rilevanti, assume natura di atto amministrativo generale e di autovincolo per il gestore.

• art. 2 d.lgs. n. 112/2015

  Libertà di accesso al mercato dei trasporti di merci e di passeggeri per ferrovia ... a condizioni eque, non discriminatorie e trasparenti e tali da garantire lo sviluppo della concorrenza nel settore ferroviario.

  La disciplina della capacità e degli obblighi informativi persegue l'equo, trasparente e non discriminatorio accesso degli operatori alla rete ferroviaria.

• art. 37, comma 14, lettere a) e d), d.lgs. n. 112/2015

  Costituisce la base normativa del potere sanzionatorio esercitato dall'ART per la violazione degli obblighi relativi alla gestione e comunicazione delle restrizioni di capacità.

• Decisione delegata (UE) n. 2017/2075, punti 12 e 13

  I gestori dell’infrastruttura possono decidere di applicare soglie più stringenti ... oppure di applicare criteri ulteriori ... Essi pubblicano le soglie e i criteri ... nei loro prospetti informativi.

  La disciplina europea non impedisce al gestore di introdurre nel PIR termini e soglie più rigorosi per la comunicazione delle restrizioni di capacità, purché pubblicati nel prospetto informativo.

• art. 8-bis l. n. 689/1981

  Si ha reiterazione quando, nei cinque anni successivi alla commissione di una violazione amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, lo stesso soggetto commette un’altra violazione della stessa indole.

  La reiterazione ricorre anche per violazioni di disposizioni diverse quando presentano sostanziale omogeneità o caratteri fondamentali comuni; le violazioni sono della stessa indole se entrambe ledono l'interesse all'equo e non discriminatorio accesso alla capacità ferroviaria.

• art. 1 l. n. 689/1981

  Esprime il principio di legalità delle sanzioni amministrative; secondo il TAR, non comporta in via generale la retroattività delle disposizioni sanzionatorie più favorevoli.

• art. 23, comma 3, d.lgs. n. 112/2015

  Gli accordi quadro non devono ostacolare l’utilizzo dell’infrastruttura in questione da parte di altri richiedenti o servizi.

  È richiamato per individuare la ratio del precedente illecito, volto a evitare barriere all'ingresso e a garantire l'accesso equo alla capacità ferroviaria.

Massime di principio

• La delibera di avvio di un procedimento sanzionatorio non è immediatamente lesiva quando si limita a contestare l'illecito e a indicare in via anticipata la sanzione potenziale e il pagamento in misura ridotta, senza creare obblighi definitivi né vincolare l'amministrazione nella successiva decisione; l'impugnazione è quindi inammissibile per difetto di interesse attuale.
• Il prospetto informativo della rete ferroviaria, nella parte in cui disciplina procedure, criteri e termini per l'assegnazione della capacità e la comunicazione delle restrizioni, costituisce un atto amministrativo generale e un autovincolo per il gestore dell'infrastruttura, che non può discostarsene in assenza di deroghe previste ex ante.
• La disciplina europea sulle restrizioni temporanee di capacità consente al gestore di prevedere nel prospetto informativo termini e soglie più rigorosi; pertanto, il rispetto della disciplina europea non esclude l'applicazione di termini nazionali o regolamentari più anticipati e vincolanti pubblicati nel PIR.
• Le esigenze di sicurezza, la riprogrammazione di lavori e gli obblighi connessi a programmi di investimento pubblico non giustificano il mancato rispetto dei termini del PIR se il prospetto non prevede preventivamente una deroga applicabile a tali circostanze; una disciplina più favorevole successivamente introdotta non si applica retroattivamente in assenza di una regola che lo consenta.
• La penale prevista dal prospetto informativo in favore delle imprese ferroviarie e la sanzione amministrativa irrogata dall'autorità di regolazione possono coesistere, perché la prima ha funzione compensativa e la seconda funzione punitiva e preventiva, con diverso destinatario e diverso presupposto funzionale.
• Ai fini della reiterazione prevista dall'art. 8-bis l. n. 689/1981, violazioni di disposizioni diverse sono della stessa indole quando condividono il carattere fondamentale di compromettere l'equo, trasparente e non discriminatorio accesso degli operatori alla capacità dell'infrastruttura ferroviaria.

Come è indicizzato