Cassazione Civile, Ordinanza n. 28879/2025 del 31/10/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un avviso di accertamento emesso per il 2012 per il canone di occupazione di spazi e aree pubbliche (COSAP), relativo all'occupazione del soprassuolo di un ponte autostradale e di alcuni piloni, per un importo di euro 82.573,00. La società destinataria dell'atto aveva ottenuto in appello la declaratoria di illegittimità dell'avviso, sul presupposto che il regolamento comunale richiedesse, quale atto prodromico della riscossione, una diffida ad adempiere/ingiunzione di pagamento non previamente notificata. La società ricorrente ha impugnato la sentenza con tre motivi: 1) violazione e falsa applicazione della normativa sul COSAP, sostenendo che la Corte d'appello avesse applicato disposizioni non pertinenti e che, comunque, l'avviso di accertamento era sufficiente perché il titolo esecutivo si formava solo con l'ingiunzione di pagamento; 2) omesso esame del fatto decisivo della sostanziale equiparabilità dell'avviso di accertamento alla diffida ad adempiere prevista dal regolamento comunale; 3) nullità della sentenza per omessa pronuncia su un'ulteriore domanda relativa all'an e al quantum del COSAP. La ricorrente ha anche chiesto, in subordine, la decisione nel merito sulle questioni rimaste assorbite.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo, ritenendo che il giudice d'appello avesse fatto applicazione eccessivamente formalistica del regolamento comunale. Secondo la Cassazione, la previsione regolamentare che parla di 'diffida ad adempiere/ingiunzione di pagamento' va letta per il suo contenuto sostanziale: ciò che conta è che l'atto contenga una sollecitazione al pagamento spontaneo delle somme dovute entro un termine, non la sua esatta intestazione formale. L'avviso di accertamento, per sua funzione, può già incorporare tale contenuto, e il giudice di merito avrebbe dovuto verificare in concreto se l'atto notificato contenesse effettivamente una intimazione al pagamento. Poiché tale verifica non era stata svolta, la sentenza impugnata è stata cassata con rinvio alla Corte d'appello di Torino in diversa composizione, anche per le spese; gli ulteriori due motivi sono rimasti assorbiti.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  indica i diversi vizi dedotti con i tre motivi di ricorso per cassazione (violazione di legge, omesso esame di fatto decisivo, nullità della sentenza).

• art. 63, commi 1 e 2, D.Lgs. n. 446/1997

  richiamato come disciplina applicabile alla riscossione del COSAP; la Corte valorizza la necessità di leggere la previsione regolamentare in coerenza con la funzione dell'atto di accertamento e della successiva riscossione.

• art. 52, comma 5, D.Lgs. n. 446/1997

  richiamato insieme all'art. 63 come base normativa della potestà regolamentare comunale in materia di entrate e riscossione.

• art. 40, D.Lgs. n. 507/1993

  menzionato nel ricorso e nella sentenza d'appello; la Cassazione considera erroneo l'impostazione che ne fa derivare un formalismo incompatibile con la funzione sostanziale dell'atto.

• art. 28 Regolamento COSAP Comune di Rivoli n. 154/2005

  la clausola regolamentare va interpretata tenendo conto della locuzione alternativa 'diffida ad adempiere/ingiunzione di pagamento', sicché è decisivo il contenuto sostanziale dell'atto e non la sua mera intestazione.

• art. 29 Regolamento COSAP Comune di Rivoli

  richiamato insieme all'art. 28 nell'ambito della disciplina comunale della riscossione del COSAP.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato nel terzo motivo per lamentare omessa pronuncia; la censura è rimasta assorbita.

• art. 276, comma 2, c.p.c.

  richiamato nel terzo motivo a sostegno della denuncia di omissione decisoria; la censura è rimasta assorbita.

• art. 277, comma 1, c.p.c.

  richiamato nel terzo motivo a sostegno della denuncia di omissione decisoria; la censura è rimasta assorbita.

• art. 384 c.p.c.

  invocato dalla ricorrente per chiedere la decisione nel merito sulle questioni assorbite.

• art. 375 c.p.c.

  norma sul rito camerale richiamata per la trattazione del ricorso.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  norma sul procedimento in camera di consiglio richiamata per la trattazione del ricorso.

Massime di principio

• Nei giudizi sulla riscossione di entrate locali, la clausola regolamentare che preveda una 'diffida ad adempiere' o una formula equivalente non impone necessariamente un atto formalmente intestato in modo sacramentale, se il contenuto sostanziale dell'atto notificato realizza la medesima funzione di sollecitazione al pagamento.
• Quando la disciplina applicabile attribuisce rilievo a un atto prodromico della riscossione, il giudice deve verificare in concreto il contenuto dell'atto notificato, privilegiando la sostanza sulla forma e accertando se esso contenga una chiara intimazione al pagamento entro un termine.
• L'avviso di accertamento in materia di COSAP, prima delle modifiche che gli attribuiscono direttamente efficacia esecutiva, può comunque assolvere anche la funzione di diffida al pagamento, se contiene contestazione dell'omesso versamento, quantificazione del dovuto e invito a pagare entro il termine previsto.
• È censurabile la decisione di merito che dichiari illegittimo l'atto per difetto di un passaggio formale senza accertare se, nel caso concreto, quel contenuto fosse già incorporato nell'atto notificato.

Come è indicizzato