Sentenza n. 14335/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva presentato un’istanza di VIA per un impianto eolico di 13 aerogeneratori, per una potenza complessiva di 78 MW, e per le relative opere di connessione. La Commissione Tecnica PNRR-PNIEC aveva espresso parere favorevole, mentre il Ministero della Cultura aveva formulato un parere contrario. Il MASE, ritenendo di non poter adottare autonomamente il provvedimento di VIA in presenza del dissenso, aveva rimesso la questione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988, con nota del 19 ottobre 2023. A seguito della perdurante mancata definizione della procedura, la società aveva diffidato la Presidenza del Consiglio dei Ministri a concludere il procedimento e aveva proposto ricorso avverso il silenzio ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. Le amministrazioni resistenti avevano eccepito l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, sostenendo che il Consiglio dei Ministri, nella seduta del 22 aprile 2026, avesse esaminato la questione e disposto un rinvio per interlocuzioni istituzionali con le Regioni interessate. Avevano inoltre eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancato decorso del termine di 120 giorni, da computarsi dalla seduta del 22 aprile 2026, e avevano contestato nel merito la sussistenza dell’inerzia. La ricorrente sosteneva invece che il rinvio fosse un atto meramente interlocutorio e soprassessorio, privo di efficacia conclusiva, e che il termine dovesse decorrere dalla rimessione del procedimento alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha respinto l’eccezione di improcedibilità, rilevando che la seduta del Consiglio dei Ministri del 22 aprile 2026 aveva prodotto soltanto un rinvio per interlocuzioni istituzionali, senza assumere alcuna determinazione sull’istanza, senza fissare un termine finale e senza integrare una fase procedimentale tipizzata dalla legge n. 400/1988 o dal d.lgs. n. 152/2006. Un atto meramente soprassessorio, interlocutorio o endoprocedimentale non interrompe l’inerzia, poiché non conclude il procedimento con una determinazione dispositiva sulla pretesa del privato. Il TAR ha inoltre escluso la rilevanza del precedente del Consiglio di Stato relativo all’inerzia del MASE: in quel caso la rimessione alla Presidenza del Consiglio aveva determinato l’avvio di una diversa fase procedimentale, mentre nel caso in esame era contestata l’inerzia nella fase già rimessa alla Presidenza del Consiglio. È stata respinta anche l’eccezione di inammissibilità relativa al termine di 120 giorni. Tale termine, ritenuto congruo in assenza di una previsione normativa specifica, decorre dalla data di rimessione del procedimento alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ossia dal 19 ottobre 2023, e non dalla successiva seduta interlocutoria del 22 aprile 2026. Nel merito, il TAR ha affermato che, una volta attivato il procedimento di composizione del dissenso, sorge l’obbligo delle amministrazioni di concluderlo mediante un provvedimento espresso. La deliberazione del Consiglio dei Ministri prevista dall’art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988 è qualificata come atto di alta amministrazione, non come atto politico, ed è pertanto soggetta ai principi generali del procedimento amministrativo. Il ricorso è stato quindi accolto, con accertamento dell’illegittimità dell’inerzia e ordine alla Presidenza del Consiglio dei Ministri di definire la procedura mediante provvedimento espresso entro 120 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Le spese di lite sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 5, comma 2, lett. c-bis), l. 400/1988

  può deferire al Consiglio dei Ministri, ai fini di una complessiva valutazione ed armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti, la decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti in ordine alla definizione di atti e provvedimenti

  La disposizione attribuisce discrezionalità sulla scelta iniziale di deferire la questione al Consiglio dei Ministri; una volta effettuato il deferimento, sorge l’obbligo di concludere la procedura mediante una decisione espressa. La deliberazione conclusiva è un atto di alta amministrazione, non un atto politico, ed è soggetta ai principi generali del procedimento amministrativo.

• art. 25, comma 2-quinquies, d.lgs. 152/2006

  ove il dissenso venga superato, l’atto medesimo sostituisce a ogni effetto il provvedimento di VIA favorevole

  La disposizione conferma l’applicabilità del meccanismo di cui all’art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988 ai procedimenti di VIA relativi a impianti da fonti rinnovabili in caso di dissenso del Ministero della Cultura.

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Costituisce la base normativa dell’istanza di Valutazione di Impatto Ambientale presentata dalla società ricorrente.

• art. 2 l. 241/1990

  Impone la conclusione del procedimento amministrativo mediante un provvedimento espresso. Il principio si applica anche alla procedura di composizione del dissenso disciplinata dall’art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988, nonostante l’assenza di una specifica disciplina dei termini nella legge n. 400/1988.

• art. 31 c.p.a.

  Consente l’azione di accertamento dell’illegittimità del silenzio e dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere.

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina il rito relativo all’azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al giudice di richiamare precedenti conformi per la definizione della controversia.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buon andamento costituisce fondamento costituzionale dell’obbligo di conclusione del procedimento amministrativo.

Massime di principio

• La deliberazione del Consiglio dei Ministri adottata ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988 costituisce un atto di alta amministrazione e non un atto politico; essa è pertanto soggetta ai principi generali del procedimento amministrativo e può essere sindacata mediante l’azione avverso il silenzio.
• L’espressione “può” contenuta nell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988 attribuisce discrezionalità in ordine all’an del deferimento della questione al Consiglio dei Ministri, ma, una volta effettuato il deferimento, non rende facoltativa l’adozione del provvedimento conclusivo.
• Una volta rimesso il contrasto tra amministrazioni alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988, sorge l’obbligo di concludere la procedura mediante una deliberazione espressa, poiché l’attività di composizione del dissenso si innesta nel procedimento amministrativo originato dall’istanza del privato.
• Un rinvio disposto dal Consiglio dei Ministri per interlocuzioni istituzionali, privo di una determinazione sulla pretesa del privato, di un termine finale e di una riconduzione a una fase procedimentale tipizzata, è un atto meramente soprassessorio e non interrompe l’inerzia dell’amministrazione.
• In assenza di un termine normativamente previsto per la conclusione della procedura di composizione del dissenso, è congruo individuare un termine di 120 giorni, avuto riguardo alla complessità della questione, alla natura degli interessi coinvolti e alla delicatezza della valutazione richiesta al Consiglio dei Ministri.
• Il termine per la conclusione della procedura decorre dalla data di rimessione della questione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, momento in cui sorge l’obbligo di provvedere, e non dalla successiva seduta interlocutoria del Consiglio dei Ministri.

Come è indicizzato