Sentenza n. 1035/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

L'impresa ricorrente aveva presentato, anche congiuntamente ad altri operatori, un'istanza per l'installazione di antenne sulla sommità del campanile di una chiesa, corredata dal progetto e dalla documentazione paesaggistica e monumentale. Dopo la ripresentazione dell'istanza nel febbraio 2025 e la rettifica delle coordinate geografiche, la Soprintendenza aveva comunicato un preavviso di diniego e, il 2 maggio 2025, aveva espresso parere paesaggistico negativo e negato l'autorizzazione monumentale. Il Comune aveva quindi concluso negativamente la conferenza di servizi con determinazione del 5 giugno 2025. In via principale la ricorrente ha dedotto la violazione del termine perentorio di sessanta giorni previsto dall'art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003, sostenendo che si fosse formato il silenzio-assenso, sia considerando come dies a quo l'istanza originaria del settembre 2024, sia considerando la ripresentazione del 6 febbraio 2025 o la rettifica delle coordinate dell'11 febbraio 2025. In via subordinata ha censurato i dinieghi per violazione degli artt. 43 e 44 del d.lgs. n. 259/2003, della disciplina regionale e paesaggistica, degli artt. 14-bis della l. n. 241/1990 e 10, 12, 21 e 146 del d.lgs. n. 42/2004, nonché per eccesso di potere, deducendo difetto di istruttoria sulla concreta compatibilità dell'intervento con i vincoli paesaggistici e culturali, omissione del dissenso costruttivo e mancata valutazione concreta dell'interesse culturale e della compatibilità dell'opera.

La decisione

Il TAR ha accolto il primo motivo e ha dichiarato formato il silenzio-assenso sull'istanza. Anche assumendo come dies a quo il 6 febbraio 2025, o al più tardi l'11 febbraio 2025, il termine perentorio di sessanta giorni è scaduto rispettivamente il 7 aprile o il 12 aprile 2025. Entro tali date non erano stati adottati né comunicati gli atti impeditivi previsti dall'art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003: una determinazione decisoria della conferenza, un parere negativo dell'organismo competente sui controlli delle emissioni o un dissenso congruamente motivato dell'amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistica o dei beni culturali. Il parere della Soprintendenza è intervenuto soltanto il 2 maggio 2025 e la determinazione comunale il 5 giugno 2025. Il preavviso di diniego ex art. 10-bis l. n. 241/1990 non ha sospeso né interrotto il termine speciale previsto dall'art. 44, comma 10, pur restando applicabile quanto all'obbligo di comunicare i motivi ostativi e al divieto di fondare il diniego definitivo su motivi nuovi. Il TAR ha inoltre ritenuto che il silenzio-assenso dell'art. 44 operi anche con riferimento alle valutazioni dell'autorità preposta alla tutela monumentale ex art. 21 del d.lgs. n. 42/2004, poiché l'art. 44, comma 10, contempla espressamente il dissenso dell'amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali e l'art. 43, comma 5, fa salve le disposizioni culturali nel rispetto del procedimento semplificato degli artt. 44 e 49. Di conseguenza, ai sensi dell'art. 49-ter del d.lgs. n. 259/2003 e dell'art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990, è stata dichiarata l'inefficacia della determinazione comunale, del parere e diniego della Soprintendenza e degli atti presupposti. Le censure subordinate sono state dichiarate assorbite. Le amministrazioni resistenti sono state condannate ciascuna al pagamento di 2.000 euro oltre accessori, rimborso del contributo unificato e altri oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 44, commi 9 e 10, d.lgs. n. 259/2003

  Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stata data comunicazione di una determinazione decisoria della conferenza o di un parere negativo da parte dell'organismo competente ad effettuare i controlli [...] e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un'Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali ovvero qualora non sia stata indetta apposita conferenza di servizi.

  Il termine di sessanta giorni è perentorio e il silenzio-assenso si forma in assenza, entro tale termine, di uno degli specifici atti impeditivi previsti dalla disposizione. Il procedimento speciale si applica anche ai pareri e alle autorizzazioni relativi alla tutela dei beni culturali e monumentali.

• art. 43, comma 5, d.lgs. n. 259/2003

  nel rispetto del procedimento autorizzatorio semplificato di cui agli articoli 44 e 49

  Le disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali del d.lgs. n. 42/2004 restano ferme, ma devono essere applicate nel rispetto del procedimento autorizzatorio semplificato previsto dal codice delle comunicazioni elettroniche.

• art. 49-ter d.lgs. n. 259/2003

  La formazione del titolo abilitativo tacito comporta l'inefficacia degli atti successivi o tardivi incompatibili con il silenzio-assenso.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Nei procedimenti ex art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 il preavviso di diniego resta applicabile quanto alla comunicazione dei motivi ostativi e al divieto di adottare un diniego definitivo fondato su motivi nuovi, ma non sospende né interrompe il termine speciale per la formazione del silenzio-assenso.

• art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990

  Gli atti adottati o formati oltre il termine in violazione del regime procedimentale applicabile sono privi di efficacia nei limiti stabiliti dalla disposizione.

• artt. 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies l. n. 241/1990

  Le regole della conferenza di servizi si applicano al procedimento autorizzatorio per le infrastrutture di comunicazione elettronica, consentendo l'acquisizione degli atti di assenso delle amministrazioni interessate.

• artt. 21 e 146 d.lgs. n. 42/2004

  Le autorizzazioni monumentale e paesaggistica rientrano tra gli atti di tutela culturale e paesaggistica acquisibili nel procedimento speciale dell'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, senza sottrarsi al termine perentorio previsto da tale disposizione.

Massime di principio

• Nel procedimento autorizzatorio per l'installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica disciplinato dall'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, il termine di sessanta giorni per la formazione del silenzio-assenso è perentorio e impedisce la formazione del titolo tacito soltanto se, entro la sua scadenza, sia adottato e comunicato uno degli atti espressamente previsti dalla norma, oppure sia stata indetta la conferenza di servizi nei casi contemplati dalla disposizione.
• Il silenzio-assenso previsto dall'art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003 opera anche per i pareri e le autorizzazioni concernenti la tutela dei beni culturali e monumentali, poiché la norma contempla espressamente il dissenso dell'amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali e la disciplina speciale prevale, sul piano procedimentale, sulla diversa regolazione generale del d.lgs. n. 42/2004.
• Nei procedimenti disciplinati dall'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, il preavviso di diniego ex art. 10-bis l. n. 241/1990 non sospende né interrompe il termine perentorio per la formazione del silenzio-assenso; esso conserva efficacia soltanto quanto all'obbligo di comunicare i motivi ostativi e al divieto di fondare il diniego definitivo su motivi non previamente comunicati.
• La tardiva adozione del dissenso dell'amministrazione preposta alla tutela paesaggistica o culturale e della determinazione conclusiva negativa della conferenza di servizi non impedisce la formazione del silenzio-assenso già maturato e rende inefficaci gli atti incompatibili adottati successivamente, ai sensi dell'art. 49-ter del d.lgs. n. 259/2003 e dell'art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990.

Come è indicizzato