Sentenza n. 12719/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato il provvedimento con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti aveva approvato la perizia di variante tecnica, stralciando o comunque non riconoscendo una parte delle somme a disposizione e riducendo l’importo complessivo approvato. Con il primo motivo ha dedotto la violazione della disciplina sui lavori e delle previsioni della Convenzione Unica e dei relativi atti aggiuntivi, sostenendo che lo stralcio delle somme a disposizione fosse illegittimo. Con il secondo motivo ha lamentato difetto di istruttoria, carenza e insufficienza della motivazione, manifesta contraddittorietà e violazione delle garanzie partecipative, per omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento integrale della perizia. Con il terzo motivo ha dedotto la contraddittorietà rispetto a precedenti determinazioni ministeriali, nonché la violazione dei principi di buona fede e legittimo affidamento. Con il quarto motivo ha contestato la violazione della disciplina tariffaria e dei criteri di valorizzazione dei costi ammissibili. Il TAR ha previamente sottoposto alle parti il possibile difetto di giurisdizione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, senza esaminare nel merito i motivi relativi allo stralcio delle somme a disposizione, alla motivazione, all’istruttoria, alla partecipazione procedimentale, all’affidamento e alla dinamica tariffaria. Ha ritenuto che la controversia riguardasse l’approvazione di una perizia di variante nella fase esecutiva del rapporto concessorio, successiva alla stipulazione della Convenzione Unica, e che avesse contenuto essenzialmente patrimoniale e negoziale. In tale fase, concedente e concessionario operano in posizione tendenzialmente paritetica; l’approvazione della variante costituisce esercizio di poteri di vigilanza e verifica inerenti alla posizione contrattuale del concedente, non esercizio di un potere autoritativo. La giurisdizione appartiene pertanto al giudice ordinario. Il giudizio potrà essere riassunto davanti a quest’ultimo ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 1 c.p.a.

  Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ... le controversie relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture ...

  La giurisdizione esclusiva amministrativa riguarda la fase pubblicistica di affidamento e scelta del contraente, non le controversie relative alla fase esecutiva del contratto o della concessione, salvo che sia coinvolto l’esercizio di un potere autoritativo sull’intera economia del rapporto.

• art. 11 c.p.a.

  La controversia dichiarata appartenente alla giurisdizione ordinaria può essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione nel rispetto delle condizioni previste dalla norma.

• art. 8-duodecies, comma 2, l. n. 101/2008

  La Convenzione Unica regolatrice del rapporto concessorio è stata approvata ai sensi della disposizione richiamata, ma le controversie relative alla sua esecuzione restano soggette al riparto di giurisdizione fondato sulla natura della fase e del potere esercitato.

• artt. 106 e 108 d.lgs. n. 50/2016

  La disciplina delle modifiche e della risoluzione del contratto di concessione conferma, nel ragionamento richiamato dal TAR, la dimensione contrattuale della fase esecutiva del rapporto.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La causa è stata trattata in modalità telematica nell’ambito dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Nelle concessioni di lavori o servizi, la stipulazione della convenzione segna, di regola, il passaggio dalla fase pubblicistica di affidamento alla fase esecutiva del rapporto, nella quale concedente e concessionario operano in posizione tendenzialmente paritetica.
• Le controversie concernenti l’approvazione di perizie di variante adottate dopo la stipulazione della convenzione appartengono, di regola, alla giurisdizione ordinaria quando riguardano la verifica dell’ammissibilità di voci di costo e l’adempimento di obbligazioni contrattuali, senza esercizio di un potere autoritativo.
• L’approvazione ministeriale di una perizia di variante non assume natura pubblicistica per il solo fatto di provenire dall’amministrazione concedente: essa resta attività inerente al rapporto negoziale quando la verifica dell’inerenza della variante è vincolata alle previsioni convenzionali e alla disciplina contrattuale.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie in materia di affidamento riguarda la fase antecedente o prodromica alla stipulazione e alla scelta del contraente; le controversie relative all’interpretazione, all’adempimento e alle conseguenze patrimoniali del contratto o della concessione spettano al giudice ordinario, salvo l’esercizio di specifici poteri autoritativi.
• Il criterio distintivo nel riparto di giurisdizione è costituito dal petitum sostanziale e dalla natura del potere concretamente esercitato, non dalla forma dell’atto né dalla qualità pubblica del soggetto che lo ha adottato.

Come è indicizzato