Sentenza n. 3153/2026 - Napoli, Sezione 4
per l'annullamento quanto al ricorso n. 3662 del 2025, per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - del decreto del 16 giugno 2025, n. -OMISSIS- con cui il Provveditorato Regionale dell'Amministrazione Penitenziaria della Regione Campania, all'esito del sub-procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta ha escluso, con riferimento al lotto 1, la Società dalla procedura di gara per l'affidamento della fornitura, mediante l'approvvigionamento e consegna, di derrate alimentari necessarie al confezionamento di pasti giornalieri negli istituti penitenziari per adulti della regione Campania; - di tutti gli atti relativi al sub-procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta, ancorché non conosciuti dalla Società, ivi espressamente inclusa la relazione dell'11 giugno 2025 con cui il RUP, con il supporto della Commissione giudicatrice, ha reputato che l'offerta presentata della Società fosse, "nel suo complesso, «anomala», in quanto non adeguatamente giustificata e ambigua"; - ove occorrer possa, di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ancorché non conosciuti dalla Società, ivi inclusi il bando di gara, il disciplinare di gara, il capitolato prestazionale, l'appendice 1 al capitolato prestazionale, l'appendice 2 al capitolato prestazionale, nonché tutti i verbali di gara della Commissione giudicatrice, con particolare riferimento ai verbali nn. 7, 8, 9 e 10, quest'ultimo recante la proposta di aggiudicazione della Procedura; NONCHÉ PER LA DECLARATORIA - del diritto dell'odierna ricorrente ad essere riammessa alla Procedura, dell'inefficacia del contratto d'appalto, ove medio tempore stipulato, e per l'adozione dei provvedimenti di cui agli artt. 121, 122 e 123 e 124 c.p.a.; per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- S.R.L. il 5\8\2025: PER L’ANNULLAMENTO, PREVIA IDONEA TUTELA CAUTELARE, ANCHE INAUDITA ALTERA PARTE - del decreto n. -OMISSIS- del 28 luglio 2025, con cui il Provveditorato regionale dell’amministrazione penitenziaria della Regione Campania ha aggiudicato alla -OMISSIS- S.r.l., con riferimento al lotto 1, la procedura di gara per l’affidamento della fornitura, mediante l’approvvigionamento e consegna, di derrate alimentari necessarie al confezionamento di pasti giornalieri negli istituti penitenziari per adulti della regione Campania (la “Aggiudicazione”, doc. 24); - ove occorrer possa, di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ancorché non conosciuti dalla Società, ivi inclusi il bando di gara (doc. 3 al ricorso introduttivo), il disciplinare di gara (doc. 4 al ricorso introduttivo), il capitolato prestazionale (doc. 5 al ricorso introduttivo), l’appendice 1 al capitolato prestazionale (doc. 6 al ricorso introduttivo), l’appendice 2 al capitolato prestazionale (doc. 7 al ricorso introduttivo), nonché tutti i verbali di gara della Commissione giudicatrice, con particolare riferimento ai verbali nn. -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, quest’ultimo recante la proposta di aggiudicazione della Procedura (doc. 8 al ricorso introduttivo); NONCHÉ PER LA DECLARATORIA - del diritto dell’odierna ricorrente ad essere riammessa alla Procedura, dell’inefficacia del contratto d’appalto, ove medio tempore stipulato, e per l’adozione dei provvedimenti di cui agli artt. 121, 122 e 123 e 124 c.p.a. per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da -OMISSIS- SRL l’11\8\2025: VIOLAZIONE DELL’ART. 17 DEL DISCIPLINARE DI GARA – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO D’ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO, CARENZA DI MOTIVAZIONE – ILLEGITIMITA’ DERIVATA. VIOLAZIONE DEL COMBINATO DISPOSTO DEGLI ARTT. 100 DEL D.LGS. N. 36/2023, 6 E 18.1.1. DEL DISCIPLINARE DI GARA, 3 DEL CAPITOLATO PRESTAZIONALE, 34 E 35 DEL REGOLAMENTO U.E. N. 848/2018, DEL D.M. 10.3.2020 – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO D’ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO –ILLEGITIMITA’ DERIVATA. VIOLAZIONE DEGLI ART. 110 DEL D.LGS. N. 36/2023 NONCHE’ 17 E 22 DEL DISCIPLINARE DI GARA – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO D’ISTRUTTORIA, TRAVISAMENTO, CARENZA DI MOTIVAZIONE – ILLEGITIMITA’ DERIVATA, sull’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso principale proposto dalla -OMISSIS- s.r.l.; per quanto riguarda la domanda di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a. del 3/10/2025: per l’impugnativa del diniego parziale, opposto all’istanza di accesso dell’offerta tecnica della controinteressata; per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- S.R.L. il 7\11\2025: PER L’ANNULLAMENTO − del decreto n. -OMISSIS- del 28 luglio 2025, con cui il Provveditorato regionale dell’Amministrazione Penitenziaria della Regione Campania ha aggiudicato alla -OMISSIS- S.r.l., con riferimento al lotto 1 (doc. 24 allegato al primo ricorso per motivi aggiunti) la procedura di gara per l’affidamento della fornitura, mediante l’approvvigionamento e consegna, di derrate alimentari necessarie al confezionamento di pasti giornalieri negli istituti penitenziari per adulti della regione Campania (“Gara” o “Procedura”); − del decreto del 16 giugno 2025, n. -OMISSIS-, con cui il Provveditorato regionale dell’Amministrazione Penitenziaria della Regione Campania, all’esito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta ha escluso, con riferimento al lotto 1, -OMISSIS- dalla Procedura (doc. 1 allegato al ricorso introduttivo); − ove occorrer possa, di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ancorché non conosciuti dalla Società, ivi inclusi il bando di gara (doc. 3 allegato al ricorso introduttivo), il disciplinare di gara (doc. 4 allegato al ricorso introduttivo), il capitolato prestazionale (doc. 5 allegato al ricorso introduttivo), l’appendice 1 al capitolato prestazionale (doc. 6 allegato al ricorso introduttivo), l’appendice 2 al capitolato prestazionale (doc. 7 allegato al ricorso introduttivo), nonché tutti i verbali di gara della Commissione giudicatrice, con particolare riferimento ai verbali nn. 7, 8, 9 e 10, quest’ultimo recante la proposta di aggiudicazione della Procedura (doc. 8 allegato al ricorso introduttivo); NONCHÉ PER LA DECLARATORIA − del diritto dell’odierna ricorrente ad essere riammessa alla Procedura, dell’inefficacia del contratto d’appalto, ove medio tempore stipulato, e per l’adozione dei provvedimenti di cui agli artt. 121, 122 e 123 e 124 c.p.a. quanto al ricorso n. 4967 del 2025: per quanto riguarda il ricorso introduttivo: per l'annullamento - del Decreto n. -OMISSIS- del 28.7.2025, con il quale il P.R.A.P. della Campania ha approvato la Determina di aggiudicazione in favore della -OMISSIS- s.r.l. della procedura di gara di cui al presente ricorso (Lotto 1 - CIG B5FF4DD2AA), notificato alla ricorrente in data 31.07.2025; - della nota del P.R.A.P. Campania, prot. n. -OMISSIS- del 31.07.2025, che ha trasmesso alla ricorrente il Decreto di aggiudicazione n. 206 del 28.7.2025, ai sensi dell'art. 90, comma 1, lett. b) e c) del D. Lgs. n. 36/2023; - di tutti i verbali di gara, ivi inclusi quelli relativi alla verifica di congruità delle offerte; - ove occorra, dell'11° verbale della commissione del 22.09.2025, recante ottemperanza all'ordinanza cautelare n. -OMISSIS- del T.A.R. Campania, riammissione con riserva di -OMISSIS- s.r.l. e provvisoria ridefinizione della graduatoria fino all'esito del giudizio di merito (la cui udienza si terrà il 17.12.2025); - ove occorra, della graduatoria provvisoriamente rideterminata il 22.09.2025, a seguito dell'ordinanza del T.A.R. Napoli n. -OMISSIS-, che vede -OMISSIS- collocarsi al primo posto; - del Bando di gara GUUE del 12.03.2025, pubblicato in G.U. S. n. 50/2025 n. 159476-2025, nonché del Disciplinare, del Capitolato e di tutti i rispettivi allegati, della gara indetta dal Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria - Provveditorato Regionale della Campania denominata “Procedura aperta, in ambito europeo, finalizzata alla conclusione di un accordo quadro per la fornitura mediante approvvigionamento e consegna di derrate alimentari necessarie al confezionamento di pasti giornalieri completi (colazione, pranzo e cena) per il “Servizio Vitto” dei detenuti ed internati ristretti negli Istituti penitenziari per adulti della regione Campania…”, suddivisa in cinque lotti funzionali, nei limiti dell'interesse della ricorrente (relativo, nel presente ricorso, alla gara del Lotto 1); - ove occorra, della decisione a contrarre relativa alla citata gara, n. -OMISSIS- del 10.3.2025 nei limiti dell'interesse della ricorrente; - d’ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale, ancorché non conosciuto. Il tutto si richiede ai fini del subentro della -OMISSIS- s.r.l. alla ditta controinteressata nell'aggiudicazione e nel contratto (ove nel frattempo stipulato con l'Amministrazione) e/o, in via subordinata, per l'annullamento della gara e la sua riedizione emendata dai vizi denunciati con il presente ricorso; per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- S.R.L. il 7\11\2025: per l’annullamento - del Decreto n. -OMISSIS- del 28.07.2025, con il quale il P.R.A.P. della Campania ha approvato la Determina di aggiudicazione in favore della -OMISSIS- s.r.l. della procedura di gara di cui al presente ricorso (Lotto 1 – CIG B5FF4DD2AA), notificato alla ricorrente in data 31.07.2025; - della nota del P.R.A.P. Campania, prot. n. -OMISSIS- del 31.07.2025, che ha trasmesso alla ricorrente il Decreto di aggiudicazione n. 206 del 28.7.2025, ai sensi dell’art. 90, comma 1, lett. b) e c) del D. Lgs. n. 36/2023; - di tutti i verbali di gara, ivi inclusi quelli relativi alla verifica di congruità delle offerte; - ove occorra, dell’11° verbale della commissione del 22.09.2025, recante ottemperanza all’ordinanza cautelare n. -OMISSIS- del T.A.R. Campania, riammissione con riserva di -OMISSIS- s.r.l. e provvisoria ridefinizione della graduatoria, fino all’esito del giudizio di merito (la cui udienza si terrà il 17.12.2025); - del Bando di gara GUUE del 12.3.2025 pubblicato in G.U. S. n. 50/2025 n.159476-2025, nonché del Disciplinare, del Capitolato e di tutti i rispettivi allegati, della gara indetta dal Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria – Provveditorato Regionale della Campania denominata “Procedura aperta, in ambito europeo, finalizzata alla conclusione di un accordo quadro per la fornitura mediante approvvigionamento e consegna di derrate alimentari necessarie al confezionamento di pasti giornalieri completi (colazione, pranzo e cena) per il “Servizio Vitto” dei detenuti ed internati ristretti negli Istituti penitenziari per adulti della regione Campania…”, suddivisa in cinque lotti funzionali, nei limiti dell’interesse della ricorrente (relativo, nel presente ricorso, alla gara del Lotto 1); - ove occorra, della decisione a contrarre relativa alla citata gara n. -OMISSIS- del 10.03.2025, nei limiti dell’interesse della ricorrente; - ove occorra, del Decreto del P.R.A.P. della Campania n. -OMISSIS- del 16 giugno 2025, che ha escluso dalla gara la -OMISSIS- s.r.l., laddove ha mancato di rilevare la sussistenza di ulteriori ragioni di esclusione di quest’ultima dalla procedura in esame, aventi uguale pregnanza e fondatezza; - d’ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale, ancorché non conosciuto. Il tutto si richiede ai fini del subentro della -OMISSIS- s.r.l. alla ditta controinteressata nell’aggiudicazione e nel contratto (ove nel frattempo stipulato con l’Amministrazione) e/o, in via subordinata, per l’annullamento della gara e la sua riedizione, emendata dai vizi denunciati con il presente ricorso.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeAtto impugnato: Esclusione per anomalia dell’offerta e successiva aggiudicazione del lotto 1 di una procedura aperta per la fornitura di derrate alimentari agli istituti penitenziari della Campania; nel secondo ricorso, anche la lex specialis per omessa previsione di un punteggio premiale per la certificazione della parità di genere
Esito
Favorevole al ricorrente (impresa concorrente)
Prevale il privato
La controversia
I due ricorsi, relativi al medesimo lotto di gara, sono stati riuniti. La prima impresa ricorrente ha impugnato la propria esclusione, deducendo che il giudizio di anomalia fosse viziato da difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento e violazione dei principi che impongono una valutazione globale dell’offerta. Ha sostenuto di avere fornito giustificazioni dettagliate sui costi delle derrate, della manodopera, dei trasporti, delle utenze, della manutenzione, della sanificazione, della pulizia e del nutrizionista, ma che il RUP avesse isolato singole voci, senza valutare la sostenibilità complessiva dell’offerta, le economie di scala e l’incidenza effettiva delle contestate anomalie. Con motivi aggiunti ha impugnato l’aggiudicazione alla controinteressata per illegittimità derivata dall’esclusione. La controinteressata ha proposto ricorso incidentale contestando l’ammissione della ricorrente per la mancata produzione del file Excel dell’offerta economica, per l’asserita carenza della certificazione relativa ai prodotti biologici e per ulteriori profili di violazione della lex specialis e del Codice dei contratti. La prima ricorrente ha inoltre impugnato l’ammissione dell’aggiudicataria, deducendo che l’amministratore unico, titolare dei poteri di firma e rappresentanza, era stato destinatario di una richiesta di rinvio a giudizio per frode nelle pubbliche forniture, circostanza che la stazione appaltante avrebbe dovuto valutare quale possibile grave illecito professionale. La seconda impresa ricorrente, classificatasi inizialmente al secondo posto, ha impugnato l’aggiudicazione e dedotto l’anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria, nonché l’illegittimità della lex specialis per la mancata previsione di un criterio premiale connesso alla certificazione della parità di genere. Ha anche chiesto l’esclusione dell’impresa inizialmente prima graduata, formulando tuttavia tale censura in termini generici e sulla base di mere supposizioni.
La decisione
Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva. Quanto al ricorso R.G. 3662/2025, ha accolto il motivo relativo all’anomalia dell’offerta e annullato l’esclusione. Il giudizio di anomalia è stato ritenuto illegittimo perché il RUP aveva esaminato in modo parcellizzato singole voci di costo, senza formulare una valutazione globale e sintetica dell’affidabilità e sostenibilità dell’offerta nel suo complesso. La motivazione non indicava quale maggior costo sarebbe derivato dalle criticità rilevate, né in che modo esse avrebbero determinato l’esecuzione in perdita; inoltre, non erano indicati parametri concreti di raffronto e non erano state adeguatamente considerate le economie di scala dell’impresa. Il TAR ha rilevato anche profili di contraddittorietà, genericità e apoditticità nelle valutazioni del RUP, osservando che alcune voci erano marginali rispetto al valore dell’appalto e che altre contestazioni non tenevano conto delle giustificazioni fornite o delle scelte organizzative dell’impresa. Il primo motivo è stato assorbito. Sono stati accolti anche i motivi aggiunti contro l’aggiudicazione, annullata per illegittimità derivata dall’esclusione. Il ricorso incidentale è stato respinto: la mancata produzione del file Excel non incideva sull’offerta, poiché erano stati regolarmente prodotti e sottoscritti i tre PDF previsti dalla disciplina di gara, contenenti tutti i dati essenziali; il file Excel aveva funzione meramente ricognitiva e agevolativa. È stata inoltre respinta la censura sulla certificazione biologica, non richiesta quale requisito speciale dal disciplinare e comunque posseduta dall’impresa. Il TAR ha accolto anche i motivi aggiunti contro l’ammissione dell’aggiudicataria. Ai sensi degli artt. 95 e 98 del d.lgs. 36/2023, la richiesta di rinvio a giudizio per il reato di frode nelle pubbliche forniture, contestato all’amministratore unico munito di poteri di firma e rappresentanza, costituisce elemento rilevante quale grave illecito professionale. La stazione appaltante avrebbe dovuto valutare espressamente l’idoneità della vicenda a compromettere l’affidabilità e il rapporto fiduciario, non risultando tale valutazione né dai verbali né dal decreto di aggiudicazione; la relativa omissione ha determinato l’illegittimità dell’ammissione. Quanto al ricorso R.G. 4967/2025, il TAR ha accolto la domanda nei limiti derivanti dall’esclusione dell’aggiudicataria e ha respinto la domanda di annullamento della lex specialis per omessa previsione del criterio premiale relativo alla parità di genere. La censura è stata ritenuta inammissibile perché la ricorrente non aveva provato il possesso della certificazione né dimostrato l’incidenza del punteggio asseritamente spettante sulla graduatoria; è stata comunque ritenuta infondata, non essendo previsto che l’omessa introduzione di tale criterio comporti l’annullamento integrale della gara. Sono stati dichiarati inammissibili per genericità i motivi aggiunti diretti a ottenere l’esclusione dell’impresa inizialmente prima graduata. Le spese del primo ricorso sono state poste in solido a carico dell’Amministrazione e dell’aggiudicataria, mentre quelle del secondo ricorso sono state compensate.
Norme richiamate
art. 110 d.lgs. 36/2023
La verifica dell’anomalia deve accertare l’affidabilità e sostenibilità complessiva dell’offerta e non può risolversi nell’isolato esame di singole voci di costo.
art. 95, comma 1, lettera e), d.lgs. 36/2023
la stazione appaltante esclude dalla partecipazione alla procedura un operatore economico qualora accerti (…) che l’offerente abbia commesso un illecito professionale grave, tale da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità, dimostrato dalla stazione appaltante con mezzi adeguati
La stazione appaltante deve valutare il grave illecito professionale secondo la disciplina tipizzata dal Codice e motivare sull’incidenza della vicenda sull’integrità e affidabilità dell’operatore.
art. 98, comma 3, lettera g), d.lgs. 36/2023
La contestata commissione di determinati reati, anche da parte dei soggetti rilevanti dell’impresa, può integrare un grave illecito professionale.
art. 98, comma 6, d.lgs. 36/2023
quanto alla lettera g), gli atti di cui all’articolo 407-bis, comma 1, del codice di procedura penale
La richiesta di rinvio a giudizio costituisce mezzo di prova adeguato della contestata commissione del reato rilevante ai fini del grave illecito professionale; non sono necessari il rinvio a giudizio già disposto o una condanna.
art. 94, comma 1, lettera b), d.lgs. 36/2023
Tra i reati rilevanti sono compresi quelli contro la pubblica amministrazione indicati dalla norma, tra cui la frode nelle pubbliche forniture ex art. 356 c.p.
art. 17 del disciplinare di gara
L’offerta economica era composta dai tre documenti PDF generati dai fogli del file Excel; la mancata allegazione del file Excel non comportava l’invalidità quando i PDF sottoscritti contenevano tutti i dati essenziali dell’offerta.
art. 108, comma 7, d.lgs. 36/2023
Al fine di promuovere la parità di genere, le stazioni appaltanti prevedono nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, il maggior punteggio da attribuire alle imprese per l'adozione di politiche tese al raggiungimento della parità di genere comprovata dal possesso della certificazione della parità di genere
La censura sull’omessa previsione del criterio premiale richiede la prova del possesso della certificazione e dell’incidenza concreta del punteggio sulla posizione in graduatoria; l’omissione non determina automaticamente l’annullamento dell’intera procedura.
art. 46-bis d.lgs. 198/2006
Disciplina la certificazione della parità di genere, ma il relativo possesso deve essere provato dal concorrente che intenda dolersi della mancata valorizzazione in gara.
art. 116, comma 2, c.p.a.
È stato utilizzato per ottenere l’ostensione integrale della documentazione di gara; la relativa domanda era stata definita con separata sentenza per cessata materia del contendere a seguito dell’esibizione degli atti.
artt. 121, 122, 123 e 124 c.p.a.
Richiamati per le conseguenze dell’annullamento dell’aggiudicazione e per la sorte del contratto, ove stipulato.
Massime di principio
- Il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta deve essere globale, sintetico e riferito alla complessiva affidabilità e sostenibilità economica della proposta contrattuale; la stazione appaltante non può fondare l’esclusione sulla mera individuazione di singole voci di costo ritenute incongrue, senza valutarne l’incidenza sull’equilibrio complessivo dell’offerta.
- La motivazione del giudizio negativo di anomalia deve indicare, in termini concreti, quali maggiori costi deriverebbero dalle criticità rilevate, quale sarebbe la loro incidenza sull’esecuzione dell’appalto e quali parametri siano stati utilizzati per il raffronto; non è sufficiente una motivazione generica, apodittica o orientata alla mera ricerca di errori isolati.
- Nella verifica dell’anomalia la stazione appaltante deve considerare le giustificazioni rese dall’operatore, le sue caratteristiche organizzative e le eventuali economie di scala; le scelte relative all’organizzazione del personale e all’impiego di risorse già disponibili rientrano, salvo manifesta inattendibilità, nella libertà organizzativa dell’impresa.
- Nel vigore del d.lgs. 36/2023, la richiesta di rinvio a giudizio per uno dei reati indicati dall’art. 94, comma 1, quando riferita a un soggetto rilevante dell’impresa, costituisce mezzo di prova adeguato della contestata commissione ai fini dell’art. 98; la stazione appaltante deve comunque valutare e motivare l’idoneità concreta della vicenda a compromettere l’integrità e l’affidabilità dell’operatore e il rapporto fiduciario.
- La mancata produzione di un documento meramente ricognitivo o strumentale non determina l’esclusione quando la lex specialis individua come essenziali altri documenti regolarmente prodotti e sottoscritti, dai quali siano ricavabili tutti gli elementi necessari per verificare e valutare l’offerta.
- La censura contro l’omessa previsione di un criterio premiale in gara è inammissibile se il concorrente non prova il possesso del requisito valorizzabile e non dimostra l’incidenza concreta del punteggio sulla propria posizione; in ogni caso, l’omissione di un criterio premiale non comporta automaticamente l’annullamento integrale della procedura.
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