Sentenza n. 8216/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La società ha contestato il meccanismo del payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018, deducendo: l'illegittima applicazione retroattiva del sistema, attuato nel 2022 con riferimento a periodi anteriori; la violazione dell'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015 e l'eccesso di potere per irragionevolezza, ingiustizia manifesta e sviamento, poiché il superamento dei tetti sarebbe stato calcolato sulla base di dati contabili aggregati e generici dei modelli CE regionali; il contrasto con le procedure di gara e con la lex specialis, in quanto il payback avrebbe modificato unilateralmente condizioni economiche già cristallizzate nei contratti pubblici; la violazione dell'art. 32 Cost., per carenza di programmazione e pregiudizio alla tutela della salute. La ricorrente ha inoltre sostenuto che la fissazione ex post dei tetti regionali avrebbe compromesso l'affidamento delle imprese e la possibilità di programmare l'attività economica.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 e precedenti conformi della stessa Sezione. Ha ritenuto che il meccanismo non fosse retroattivo in senso costituzionalmente illecito: già dal 2015 le imprese conoscevano l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano in caso di sforamento; gli interventi normativi del 2022 avrebbero avuto natura prevalentemente procedimentale, rendendo operative obbligazioni già previste. È stato escluso anche un affidamento tutelabile nel mantenimento dei prezzi, poiché il rischio di un esborso successivo era conoscibile, nei suoi tratti essenziali, al momento della partecipazione alle gare. Il payback è stato ritenuto estraneo alla disciplina delle gare e dei singoli contratti: esso opera complessivamente sul fatturato delle imprese e incide ab externo sulla loro sfera patrimoniale, senza modificare quantità della fornitura, prezzi contrattuali o risultati delle procedure di affidamento. Il Collegio ha ritenuto ragionevole la fissazione, per il periodo 2015-2018, del tetto regionale al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard, pari al tetto nazionale già noto, poiché tale soluzione assicurava prevedibilità e uniformità. Ha inoltre escluso l'illegittimità dei criteri contabili: il fatturato rilevante riguarda il prezzo dei dispositivi medici, mentre i servizi accessori devono essere distinti e non possono essere imputati all'amministrazione se erroneamente ricompresi dalle imprese nella voce relativa ai dispositivi. L'istanza di riunione con altri giudizi è stata respinta perché la riunione ex art. 70 c.p.a. è facoltativa e il ricorso era autonomamente decidibile. Le spese sono state compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125

  La disposizione costituisce la base del meccanismo di tetto di spesa e di ripiano a carico delle imprese fornitrici di dispositivi medici; il relativo obbligo era conoscibile dal 2015 e gli interventi successivi ne hanno reso operativa l'attuazione.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78

  Disciplina il procedimento di determinazione e applicazione degli obblighi di ripiano per gli sforamenti del tetto di spesa relativi ai dispositivi medici.

• art. 18 d.l. 9 agosto 2022, n. 115

  Ha introdotto strumenti procedimentali per rendere concretamente operative le procedure di ripiano relative alle annualità 2015-2018, senza innovare sostanzialmente l'obbligo già previsto.

• art. 8, comma 3, d.l. 30 marzo 2023, n. 34, convertito dalla l. 26 maggio 2023, n. 56

  È richiamato tra le disposizioni che prevedono obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici per le annualità interessate dal payback.

• art. 7, comma 1, d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici [...] si intendono assolti con il versamento [...] della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali.

  Il meccanismo estintivo previsto dalla norma non è stato applicato nel giudizio, non risultando l'adesione della ricorrente; pertanto il ricorso è stato deciso nel merito.

• art. 32 Cost.

  La dedotta violazione del diritto alla salute è stata esclusa, non essendo emerso che il sistema di payback compromettesse la programmazione sanitaria o la tutela della salute.

• art. 70 c.p.a.

  La riunione di ricorsi legati da vincoli di connessione soggettiva od oggettiva non è mai obbligatoria.

  La riunione è rimessa a una valutazione di opportunità e di economia processuale; il giudice può decidere separatamente ricorsi connessi quando siano autonomamente definibili.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback per i dispositivi medici relativo ad annualità anteriori alla sua concreta attuazione non è retroattivo in senso costituzionalmente illecito quando l'obbligo sostanziale di ripiano e l'esistenza del tetto di spesa erano già previsti e conoscibili al momento della partecipazione alle gare; gli interventi successivi che ne disciplinano l'attuazione hanno natura procedimentale.
• L'obbligo di payback opera sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica retroattivamente i singoli contratti pubblici, né l'entità delle forniture, né il prezzo di aggiudicazione, né l'esito delle gare; pertanto non costituisce una rinegoziazione unilaterale della lex specialis o del contratto.
• La fissazione, per le annualità pregresse, del tetto regionale dei dispositivi medici nella misura uniforme del 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard è ragionevole quando tale percentuale coincide con il tetto nazionale già previamente stabilito e consente alle imprese di prevedere l'alea economica del sistema, salvaguardando al contempo l'equità tra le regioni.
• Nel calcolo del payback rileva il fatturato relativo al prezzo dei dispositivi medici; i servizi accessori costituiscono prestazioni diverse e devono essere contabilmente distinti, sicché la loro eventuale inclusione nella voce di spesa dei dispositivi non è imputabile all'amministrazione.
• La riunione di ricorsi connessi ai sensi dell'art. 70 c.p.a. è una facoltà rimessa al giudice secondo criteri di opportunità ed economia processuale e può essere negata quando il singolo giudizio sia autonomamente decidibile o la riunione comprometta i criteri di gestione delle udienze di smaltimento dell'arretrato.

Come è indicizzato