Sentenza n. 1359/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'appellante contestava la sentenza del TAR sotto quattro profili. Primo, sosteneva che la determinazione direttoriale ARERA n. 13/2020, relativa alle modalità di presentazione delle istanze per il riconoscimento dei costi di telelettura/telegestione e dei concentratori per gli anni 2017-2019, non fosse immediatamente lesiva, ma si limitasse a disciplinare gli aspetti operativi della presentazione delle istanze; di conseguenza, la lesione sarebbe derivata soltanto dai successivi provvedimenti applicativi di rigetto, che avrebbero dovuto poter essere impugnati autonomamente. Secondo, censurava la motivazione di merito resa dal TAR sul ricorso introduttivo, sostenendo l'illegittimità del diniego di riconoscimento dei costi relativi alla manutenzione straordinaria dei gruppi di misura. Terzo, contestava la legittimità della deliberazione ARERA n. 207/2024/R/gas, con cui erano stati rideterminati e decurtati i costi riconosciuti per gli anni 2011-2016, sostenendo che l'Autorità avesse esercitato un potere di annullamento d'ufficio o di revoca oltre il termine previsto dall'art. 21-nonies della l. 241/1990 e senza i relativi presupposti, nonché negando di avere fornito una rappresentazione falsa o ambigua dei costi dichiarati. Quarto, deduceva che il TAR avesse individuato erroneamente nella determinazione n. 13/2020 l'atto presupposto lesivo per le annualità 2011-2016, che sarebbero state disciplinate dalla determinazione n. 7/2018, e riproponeva le censure di merito non esaminate dal primo giudice.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR, con compensazione delle spese. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che la determinazione n. 13/2020 non fosse un mero atto operativo, ma un atto amministrativo generale dal contenuto precettivo, poiché delimitava il perimetro dei costi ammissibili al riconoscimento tariffario, escludendo, per i costi non capitalizzati relativi alla gestione, esercizio o manutenzione dei gruppi di misura, quelli diversi dai costi del personale incaricato della gestione delle SIM. Poiché i successivi provvedimenti applicativi erano vincolati da tale disciplina, l'atto generale era immediatamente lesivo e doveva essere impugnato direttamente entro il termine decorrente dalla pubblicazione; il ricorso contro il successivo diniego era quindi inammissibile per mancata tempestiva impugnazione dell'atto presupposto. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse: le considerazioni di merito svolte dal TAR dopo una statuizione di inammissibilità non costituiscono un'autonoma ratio decidendi e non impongono uno specifico onere di impugnazione. Quanto al terzo motivo, il Consiglio di Stato ha qualificato la rideterminazione dei costi come recupero di somme prive di titolo giustificativo, non come esercizio di autotutela decisoria. Le deliberazioni ARERA non avevano annullato o revocato un precedente provvedimento illegittimo, ma avevano accertato che costi diversi da quelli del personale addetto alla gestione delle SIM erano estranei al perimetro regolatorio dei costi riconoscibili; pertanto non trovavano applicazione i limiti e i presupposti degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della l. 241/1990. Quanto al quarto motivo, il riferimento del TAR alla determinazione n. 13/2020 è stato ritenuto, al più, un lapsus calami, poiché la ratio consisteva nella mancata tempestiva impugnazione dell'atto generale che aveva delimitato il perimetro dei costi ammissibili per le annualità interessate. La dichiarazione di inammissibilità delle censure è stata quindi confermata.

Norme richiamate

• art. 29 RTDG 2014-2019

  La disciplina prevedeva il riconoscimento a consuntivo dei costi dei sistemi di telelettura/telegestione e dei concentratori e richiedeva, per le soluzioni buy, una specifica istanza secondo modalità definite con determinazione direttoriale.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Non si applica quando la rideterminazione di somme riconosciute deriva dall'accertamento dell'assenza di un titolo giustificativo, anziché dall'esercizio di un potere di revoca.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I presupposti e i limiti temporali dell'annullamento d'ufficio non si applicano a una rideterminazione che non costituisce esercizio di autotutela decisoria, ma recupero di somme prive di titolo.

Massime di principio

• Un atto amministrativo generale è immediatamente lesivo e deve essere impugnato direttamente entro il termine decadenziale quando stabilisce criteri precettivi che delimitano in modo vincolante il contenuto dei successivi atti applicativi, anche se rivolto a una categoria di destinatari individuabile soltanto ex post.
• Quando un provvedimento applicativo è meramente esecutivo di un atto generale immediatamente lesivo non tempestivamente impugnato, la contestazione dei criteri sostanziali contenuti nell'atto generale non può essere utilmente proposta per la prima volta contro l'atto applicativo.
• Le argomentazioni di merito svolte dal giudice dopo una declaratoria di inammissibilità, resa per una preclusione processuale, non costituiscono un'autonoma ratio decidendi e non impongono alla parte soccombente un onere di impugnazione fondato su tali argomentazioni.
• La rideterminazione o il recupero di somme precedentemente riconosciute non costituisce esercizio di autotutela decisoria quando l'amministrazione si limita ad accertare che le somme erano prive, sin dall'origine, di un titolo giustificativo secondo la disciplina applicabile; in tal caso non trovano applicazione i presupposti e i limiti propri dell'annullamento d'ufficio o della revoca.
• La qualificazione giuridica degli atti e dei fatti controversi spetta al giudice secondo il principio della prevalenza della sostanza sulla forma e può essere operata o riesaminata anche d'ufficio in appello, poiché non integra una questione coperta dal giudicato interno.

Come è indicizzato