Sentenza n. 4625/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Calabria che aveva respinto il ricorso contro l’ordine sanitario di abbattimento dell’intero allevamento. Ha dedotto, tra l’altro, difetto di istruttoria e di motivazione, assenza di un rischio sanitario, mancanza di una base normativa per l’abbattimento di animali sani, sproporzione della misura, inaffidabilità dell’accertamento dell’età e dell’identità degli animali fondato esclusivamente sulla tavola dentaria, omessa considerazione dei dispositivi ufficiali di identificazione elettronica presenti in tutti i capi, omessa valutazione della documentazione relativa all’archiviazione del procedimento penale a carico dell’allevatore e dei successivi controlli favorevoli sui registri aziendali. Ha inoltre contestato l’applicabilità dell’allegato I, punto 4.4.7, del D.M. Salute 2 maggio 2004, sostenendo che tale disposizione presupponga un’emergenza sanitaria e una condotta dolosa di sostituzione degli animali o alterazione dell’identificazione, entrambe non riscontrate. Infine, ha censurato il rigetto delle domande di indennizzo e risarcimento del danno.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, in riforma della sentenza del TAR, ha annullato gli atti impugnati. Ha ritenuto fondate le censure di difetto di istruttoria, difetto di motivazione e violazione del principio di proporzionalità. L’ordine di abbattimento dell’intero allevamento era stato adottato in assenza di un rischio sanitario attuale, poiché gli animali non risultavano affetti da brucellosi, e sulla base della sola valutazione della tavola dentaria. Tale metodo, soggetto a variazioni dipendenti da razza, alimentazione e condizioni ambientali, può costituire al più un ausilio gestionale o un criterio sussidiario, ma non prevale sui dispositivi elettronici ufficiali di identificazione presenti negli animali. Il parere ministeriale prodotto dall’amministrazione non è stato ritenuto idoneo a costituire base normativa né a dimostrare la validità del metodo nel caso concreto, trattandosi di un parere generico e non vincolante. È stata inoltre esclusa l’applicabilità dell’allegato I, punto 4.4.7, del D.M. Salute 2 maggio 2004, perché la disposizione presuppone un contesto di emergenza sanitaria e una condotta dolosa di sostituzione degli animali o alterazione dell’identificazione; la condotta dolosa dell’allevatore era stata invece esclusa in sede penale. L’abbattimento di un numero così elevato di animali, in assenza di prova decisiva della contraffazione e di rischio sanitario, è stato quindi ritenuto sproporzionato. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• allegato I, punto 4.4.7, D.M. Salute 2 maggio 2004

  «nel caso in cui siano accertate la sostituzione di animali, l’alterazione dell’identificazione (…) il servizio veterinario dell’azienda sanitaria locale competente per territorio revoca il codice aziendale adotta il provvedimento di sequestro/blocco ufficiale e abbattimento o macellazione degli animali senza indennizzo. Le spese delle misure adottate dal servizio veterinario sono a carico dell’operatore»

  La disposizione è applicabile in presenza di un’emergenza sanitaria e di una condotta dolosa, penalmente rilevante, di sostituzione degli animali o alterazione della loro identificazione; non costituisce base per l’abbattimento dell’intero allevamento in assenza di tali presupposti.

• Reg. CE 21/2004

  Richiamato quale normativa europea sul sistema di identificazione e tracciabilità degli animali ovi-caprini.

• Reg. UE 2019/2035

  Richiamato insieme al Reg. CE 21/2004 per individuare nell’identificazione elettronica mediante bolo o marca il sistema primario e ufficiale di tracciabilità dei capi di allevamento.

• art. 38 Reg. UE 2019/2035

  Individua, secondo la sentenza, l’identificazione elettronica quale sistema ufficiale di riferimento per la tracciabilità degli animali ovi-caprini.

Massime di principio

• Un provvedimento di abbattimento sanitario dell’intero allevamento deve fondarsi su una specifica base normativa e sulla concreta sussistenza dei presupposti previsti dalla disposizione applicata; non è sufficiente un generico richiamo a esigenze di controllo dell’identificazione degli animali.
• Quando gli animali risultano sani e non sussiste un rischio sanitario, l’abbattimento generalizzato costituisce una misura particolarmente gravosa e deve essere sorretto da una prova rigorosa della contraffazione o alterazione dell’identificazione, oltre che da un’adeguata istruttoria sulla necessità della misura.
• La stima dell’età degli animali mediante tavola dentaria, essendo soggetta a variabilità derivante da fattori genetici, ambientali e nutrizionali, può operare come ausilio gestionale o criterio sussidiario, ma non può prevalere sui sistemi ufficiali di identificazione elettronica previsti dalla normativa europea.
• Un parere ministeriale non vincolante, generico e privo di riferimenti al caso concreto non costituisce fonte del diritto e non può, da solo, colmare l’assenza di una base normativa o dimostrare la legittimità di una misura ablativa e irreversibile.
• L’esercizio del potere sanitario deve rispettare il principio di proporzionalità: in assenza di un rischio sanitario attuale e di una prova decisiva della contraffazione, l’abbattimento di un numero elevato di animali identificabili mediante sistemi ufficiali è illegittimo se non risultano esaminate misure meno lesive.

Come è indicizzato