Sentenza n. 6562/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto il riconoscimento, ai sensi della direttiva 2005/36/CE e del d.lgs. 206/2007, del titolo di formazione conseguito in Romania presso un'università rumena per l'insegnamento di sostegno. Il Ministero ha rigettato l'istanza ritenendo che l'interessata non fosse abilitata in Romania, non possedesse i titoli di studio e non avesse svolto il tirocinio richiesto dalla normativa rumena. Il Ministero ha inoltre ritenuto la formazione estera radicalmente diversa e totalmente inidonea rispetto a quella italiana, escludendo la possibilità di misure compensative. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, difetto di motivazione, violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per omesso preavviso di rigetto, violazione degli obblighi di integrazione documentale e di acquisizione delle informazioni previsti dagli artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007, mancata effettiva valutazione comparativa della formazione acquisita e violazione dei principi euro-unitari sul riconoscimento delle qualifiche professionali. Ha inoltre evidenziato che il percorso rumeno comprendeva un tirocinio curriculare e insegnamenti sovrapponibili a quelli previsti in Italia e che il medesimo titolo estero era stato ritenuto valido per l'ammissione ai nuovi percorsi di specializzazione previsti dall'art. 7 d.l. 71/2024.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e il diniego ministeriale è stato annullato. Il TAR ha affermato che l'assenza di un'attestazione dell'autorità rumena comprovante la possibilità di esercitare in Romania la professione di insegnante di sostegno non è automaticamente ostativa al riconoscimento: l'amministrazione deve comunque verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito e la sua comparabilità con la qualificazione richiesta in Italia. Il Ministero, rilevata l'incompletezza della documentazione, avrebbe dovuto richiedere le integrazioni e le informazioni necessarie ai sensi degli artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007, prima di concludere per l'assenza di contenuti formativi utili. Tale obbligo assume particolare rilievo anche in considerazione della prolungata inerzia amministrativa. Il TAR ha inoltre ritenuto illegittima l'omissione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, trattandosi di procedimento a istanza di parte implicante valutazioni discrezionali; la violazione non è superabile mediante il meccanismo dei vizi formali non invalidanti. La comparazione tra i percorsi formativi è stata giudicata scarsamente motivata: la documentazione evidenziava un tirocinio curriculare e la parziale sovrapposizione di insegnamenti, sicché non era adeguatamente spiegata la radicale diversità della formazione né l'impossibilità di colmare le differenze mediante misure compensative, anche attraverso attività didattiche, tirocinio o laboratorio. Il giudice ha valorizzato anche il fatto che il medesimo titolo fosse stato ritenuto idoneo per l'ammissione ai percorsi speciali di cui all'art. 7 d.l. 71/2024. L'amministrazione dovrà riesaminare l'istanza e valutare l'eventuale assegnazione di misure compensative. Spese compensate.

Norme richiamate

• direttiva 2005/36/CE

  «facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli»

  Il riconoscimento delle qualifiche professionali deve perseguire l'obiettivo di agevolare la libera circolazione e non può essere negato automaticamente per l'assenza di alcuni documenti; occorre una verifica concreta delle competenze e della comparabilità della formazione.

• direttiva 2013/55/UE

  Modifica la direttiva 2005/36/CE, applicabile al procedimento di riconoscimento della formazione professionale estera.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  L'assenza dei documenti attestanti la qualifica professionale non esclude automaticamente il riconoscimento; le competenze professionali devono essere comunque valutate in concreto.

• art. 14 par. 1 direttiva 2005/36/CE

  «se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante»

  Anche in presenza di divergenze sostanziali tra i percorsi formativi possono essere previste misure compensative per colmare le differenze.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  «entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni»

  L'amministrazione deve verificare la completezza della documentazione e richiedere le integrazioni necessarie, anziché definire negativamente il procedimento sulla base dell'incompletezza documentale.

• art. 17 comma 2 d.lgs. 206/2007

  «l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano»

  Prima di concludere per l'esistenza di differenze sostanziali, l'autorità deve invitare il richiedente a fornire le informazioni necessarie e, se occorre, acquisirle dalle autorità dello Stato di origine.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti a istanza di parte fondati su valutazioni discrezionali, il preavviso di rigetto deve precedere il diniego, consentendo al privato di interloquire sulle ragioni ostative.

• art. 21-octies comma 2 l. 241/1990

  Il meccanismo di possibile sanatoria processuale dei vizi procedimentali non è applicabile all'omissione del preavviso di rigetto nei procedimenti discrezionali, secondo la ricostruzione richiamata dal TAR.

• art. 7 d.l. 31 maggio 2024, n. 71, convertito dalla l. 29 luglio 2024, n. 106

  Prevede percorsi speciali di specializzazione sul sostegno per chi abbia svolto all'estero un percorso formativo e abbia presentato un'istanza di riconoscimento i cui termini siano scaduti, previa rinuncia alla domanda di riconoscimento.

• art. 7 comma 1 d.m. 30 settembre 2011

  Individua il percorso ordinario per il conseguimento della specializzazione sul sostegno, con il numero di crediti formativi richiamato dal giudice per il confronto con i percorsi esteri.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro, la mancanza di uno o più documenti normalmente richiesti non consente all'amministrazione di respingere automaticamente l'istanza: essa deve verificare in concreto le competenze acquisite e la loro comparabilità con quelle richieste nello Stato ospitante.
• Quando la documentazione presentata in un procedimento di riconoscimento professionale è incompleta, l'amministrazione deve richiedere le integrazioni e le informazioni necessarie ai sensi degli artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007 prima di formulare un giudizio negativo sulla formazione estera.
• Nel procedimento a istanza di parte fondato su valutazioni discrezionali, l'omissione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 rende illegittimo il provvedimento finale, senza che la violazione possa essere superata mediante il meccanismo dei vizi formali non invalidanti previsto dall'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• La valutazione di radicale diversità tra la formazione estera e quella nazionale deve essere specificamente motivata mediante un effettivo confronto qualitativo e quantitativo dei percorsi; la presenza di insegnamenti e attività formative pertinenti impone di spiegare perché tali elementi non siano valorizzabili, nemmeno parzialmente.
• Anche qualora emergano differenze sostanziali tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato ospitante, l'amministrazione deve valutare la possibilità di imporre misure compensative proporzionate e adeguate, motivando specificamente l'eventuale impossibilità di colmare le differenze.

Come è indicizzato