Sentenza n. 482/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La società, subentrata nella concessione dell’immobile comunale con durata di dodici anni e scaduta il 3 giugno 2020, ha chiesto l’accertamento dell’eccessiva onerosità dei canoni dovuti per il periodo marzo 2020-3 giugno 2020 e dell’indennità di occupazione corrisposta per il periodo successivo, nonché l’accertamento dell’illegittimità della condotta del Comune e del proprio diritto alla riduzione degli importi dovuti. La pretesa era fondata sull’emergenza epidemiologica da COVID-19, sulla sopravvenuta alterazione dell’equilibrio contrattuale e sugli obblighi di correttezza, buona fede, diligenza e rinegoziazione, richiamando gli artt. 1256, 1375, 1467, 1337, 1366, 1175, 1176, 1374 e 1226 c.c., nonché l’art. 2 Cost. La società chiedeva inoltre la disapplicazione o declaratoria di illegittimità della deliberazione della Giunta comunale n. 755/2021, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto rideterminare i canoni e ridurre l’indennità di occupazione. In particolare, chiedeva riduzioni percentuali differenziate per i periodi marzo 2020-marzo 2022, rispetto a un debito complessivo indicato in € 891.246,90.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al periodo anteriore alla scadenza della concessione, ha ritenuto infondata la domanda di accertamento del diritto alla rideterminazione del canone: l’individuazione dei parametri di commisurazione del canone incide sul contenuto del rapporto concessorio ed è rimessa al potere autoritativo e discrezionale dell’amministrazione, sicché la società non disponeva di un diritto soggettivo alla riduzione. L’emergenza pandemica, in assenza di un’espressa disposizione legislativa, non imponeva al Comune di ridurre il canone né di rinegoziare le condizioni economiche della concessione. Le misure di sostegno adottate da altre amministrazioni costituivano scelte discrezionali e non fondavano un obbligo analogo a carico del Comune di Milano, che aveva previsto propri strumenti di sostegno con la deliberazione n. 755/2021. Quanto al periodo successivo alla scadenza, il Collegio ha escluso l’equiparabilità della posizione della società a quella di un locatario: si trattava di occupazione sine titulo di un bene demaniale, con indennità determinata non soltanto in base al canone concessorio, ma anche considerando prezzi di mercato e quotazioni dell’Agenzia del territorio, in funzione del ristoro della perdita dell’incremento di rendimento ricavabile dal bene. È stata quindi respinta anche la domanda di riduzione dell’indennità e la contestazione di mala fede del Comune. La società è stata condannata al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in € 3.000,00 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 1467 c.c.

  La società lo invocava per sostenere l’obbligo del Comune di rinegoziare le prestazioni contrattuali in presenza dell’eccessiva onerosità sopravvenuta; il TAR ha escluso che tale disposizione fondasse un diritto alla rideterminazione del canone concessorio.

• art. 1375 c.c.

  Il principio di buona fede nell’esecuzione del contratto non imponeva al Comune, in assenza di una specifica disposizione legislativa, la riduzione del canone o la rinegoziazione delle condizioni economiche della concessione.

• art. 1175 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente quale fondamento degli obblighi di correttezza, non è stato ritenuto idoneo a fondare la pretesa riduzione dei canoni e dell’indennità di occupazione.

• art. 1226 c.c.

  La richiesta di liquidazione equitativa della riduzione dell’indennità non è stata accolta, poiché è stata esclusa la sussistenza del diritto alla rideterminazione dell’importo.

• art. 112 c.p.c.

  Il TAR ha dichiarato di avere esaminato le questioni rilevanti ai fini della decisione, in applicazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Massime di principio

• In un rapporto concessorio avente a oggetto un bene pubblico, la rideterminazione dei parametri di commisurazione del canone incide sul contenuto del rapporto e rientra nell’esercizio di un potere autoritativo e discrezionale dell’amministrazione; il concessionario non può quindi pretendere giudizialmente la riduzione del canone come diritto soggettivo, salvo una specifica base normativa o convenzionale.
• L’emergenza epidemiologica e la sopravvenuta alterazione dell’equilibrio economico del rapporto non impongono, in assenza di un’espressa disposizione legislativa, all’amministrazione concedente di ridurre il canone o di rinegoziare le condizioni economiche della concessione.
• Le misure di sostegno adottate da altre amministrazioni durante una situazione emergenziale non vincolano l’amministrazione competente, poiché la scelta degli strumenti di riequilibrio e di sostegno alle attività economiche appartiene alla sua discrezionalità.
• L’occupazione di un bene pubblico protratta dopo la scadenza della concessione è un’occupazione sine titulo e non può essere automaticamente assimilata alla locazione privata ai fini della riduzione del corrispettivo; l’indennità può essere determinata considerando anche i prezzi di mercato e il rendimento ritraibile dal bene, oltre al precedente canone concessorio.

Come è indicizzato