Sentenza n. 26/2026 - Bolzano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, la cui remunerazione tariffaria dipende anche dal numero e dalla densità dei clienti allacciati alla rete del gas, ha impugnato le disposizioni regolamentari che: per gli edifici esistenti, in caso di sostituzione del generatore di calore o di freddo, imponevano il rispetto di almeno uno tra la copertura del 30% del fabbisogno con fonti rinnovabili, la riduzione del 25% del fabbisogno dell'impianto, oppure il ricorso a pompa di calore elettrica o teleriscaldamento efficiente; per gli edifici nuovi, imponevano la copertura del 60% del fabbisogno con fonti rinnovabili, salvo il ricorso a pompa di calore o teleriscaldamento. La Provincia ha eccepito l'inammissibilità per difetto di interesse, sostenendo che il regolamento non vietasse gli impianti a gas e non producesse effetti immediatamente lesivi. Nel merito sono stati dedotti: carenza di base legislativa del potere regolamentare, poiché la legge provinciale richiamava specifiche direttive europee anteriori e non la direttiva 2024/1275; incompetenza provinciale per invasione della materia della tutela dell'ambiente riservata allo Stato; violazione della direttiva 2024/1275, adottata senza il previo quadro metodologico comparativo, il calcolo dei livelli ottimali in funzione dei costi e il piano nazionale di ristrutturazione degli edifici; difetto di istruttoria, irragionevolezza, sproporzionalità, violazione della gradualità e del divieto di gold plating; erronea riconduzione delle percentuali di copertura da fonti rinnovabili alla direttiva 2018/2001; violazione del principio di neutralità tecnologica, della concorrenza e della parità di trattamento degli operatori del settore del gas.

La decisione

Il Tribunale ha respinto l'eccezione di inammissibilità, ritenendo immediatamente lesivo il regolamento perché idoneo a ridurre irreversibilmente il numero dei clienti della rete gas e, quindi, i ricavi della ricorrente. Nel merito ha accolto il primo motivo: l'art. 21, comma 3, lettera c), della L.P. n. 9/2018 conteneva un rinvio statico alle direttive europee specificamente indicate e non attribuiva alla Giunta il potere di attuare automaticamente direttive successive. La direttiva 2024/1275 non era quindi ricompresa nella base legislativa vigente al momento dell'adozione del regolamento; la successiva novella provinciale, che l'ha espressamente inserita, non poteva sanare retroattivamente l'illegittimità. Il secondo motivo è stato respinto quanto alla radicale incompetenza provinciale: le regole tecniche sulla prestazione energetica degli edifici rientrano nell'edilizia e nel governo del territorio, non nella tutela dell'ambiente in senso proprio, pur perseguendo finalità ambientali indirette; la Provincia poteva dunque dare diretta attuazione alla direttiva nelle materie di propria competenza, nei limiti dei principi statali, europei e statutari. Sono stati tuttavia accolti il terzo e il quarto motivo. La Provincia poteva fissare requisiti anche prima dell'adozione del nuovo quadro metodologico europeo e del piano nazionale di ristrutturazione, ma doveva rispettare la logica della direttiva, fondata su gradualità, differenziazione, analisi costi-benefici, ragionevolezza e proporzionalità. L'art. 4, comma 7, applicava invece requisiti gravosi alla semplice sostituzione della caldaia, anziché alle sole ristrutturazioni importanti, senza subordinare l'obbligo alla fattibilità tecnica, funzionale ed economica. L'art. 4, comma 3, lettera d), fissava per gli edifici nuovi requisiti assoluti senza la previa analisi tecnico-economica richiesta dalla direttiva. Le relazioni tecniche prodotte dalla ricorrente e dalle intervenienti evidenziavano ostacoli concreti e costi sproporzionati delle alternative imposte; la Provincia non aveva opposto una specifica istruttoria o analisi giustificativa. Il quinto motivo è stato respinto: le percentuali di copertura da fonti rinnovabili costituivano requisiti minimi di prestazione energetica degli edifici ai sensi della direttiva 2024/1275, non misure di promozione delle fonti rinnovabili riconducibili alla direttiva 2018/2001. Il sesto motivo è stato accolto: la neutralità tecnologica non impedisce in assoluto scelte pubbliche favorevoli a determinate tecnologie per obiettivi climatici, ma opera quale criterio di proporzionalità e razionalità. Nel caso concreto, l'innalzamento immediato e non graduale delle soglie, senza adeguata istruttoria, fase transitoria o valutazione di alternative meno restrittive, produceva un effetto selettivo sulle tecnologie e costituiva ulteriore indice di eccesso di potere. Il ricorso è stato accolto e sono stati annullati i commi 3, lettera d), e 7 dell'art. 4 del D.P.P. n. 6/2025. La Provincia è stata condannata alle spese, liquidate in euro 3.000 a favore della ricorrente e in euro 3.000, in solido, a favore delle parti intervenute.

Norme richiamate

• art. 54, comma 1, Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige

  alla Giunta provinciale spetta: 1) la deliberazione dei regolamenti per l’esecuzione delle leggi approvate dal Consiglio provinciale

  Il potere regolamentare della Giunta provinciale è limitato all'esecuzione delle leggi provinciali e non può estendersi, in assenza di specifica base legislativa, a direttive europee successive non richiamate dalla legge.

• art. 21, comma 3, lettera c), L.P. n. 9/2018

  per attuare le relative direttive europee 2009/28/CE, 2010/31/UE e 2012/27/UE

  Il riferimento puntuale a numero e anno delle direttive configura un rinvio statico; l'attuazione di direttive successive richiede un ulteriore intervento del legislatore provinciale.

• art. 18, comma 1, L.P. n. 6/2025

  La novella successiva ha inserito la direttiva 2024/1275 tra quelle attuabili mediante regolamento, ma non ha sanato retroattivamente l'illegittimità del regolamento già emanato.

• art. 17, comma 1, d.lgs. n. 192/2005

  La clausola di cedevolezza riguarda le direttive indicate dalla disposizione, tra cui la direttiva 2010/31/UE come modificata dalla direttiva 2018/844/UE, e non si estende alla direttiva 2024/1275.

• art. 117, comma 3, Cost.

  Le regole tecniche edilizie sono riconducibili al governo del territorio, materia di competenza concorrente; le province autonome possono disciplinarle nel rispetto dei principi fondamentali statali, ferma la possibilità di attuare direttamente direttive europee nelle materie di propria competenza.

• art. 117, comma 2, lettera s), Cost.

  La disciplina della prestazione energetica degli edifici, pur perseguendo finalità ambientali indirette, non costituisce tutela dell'ambiente in senso proprio quando si limita a dettare regole tecniche edilizie.

• art. 7 d.P.R. n. 526/1987

  Nelle materie di competenza, la Regione e le Province autonome possono dare immediata attuazione alle raccomandazioni e direttive comunitarie, nei limiti dello Statuto speciale.

• art. 40, comma 1, l. n. 234/2012

  Le regioni e le province autonome possono recepire direttamente le direttive europee nelle materie di propria competenza.

• artt. 3, 5, 6, 7 e 8 direttiva (UE) 2024/1275

  La direttiva struttura la fissazione dei requisiti energetici attraverso un piano nazionale di ristrutturazione, un quadro metodologico comparativo e la determinazione dei livelli ottimali in funzione dei costi; per gli edifici esistenti i requisiti si applicano alle ristrutturazioni importanti e nei limiti della fattibilità tecnica, funzionale ed economica.

• art. 4 direttiva (UE) 2024/1275

  Gli Stati membri possono mantenere o introdurre misure più rigorose, ma solo se compatibili con il diritto dell'Unione e con i principi di gradualità, proporzionalità e ragionevolezza sottesi alla direttiva.

• art. 35 direttiva (UE) 2024/1275

  La direttiva 2024/1275 ha abrogato e sostituito integralmente la direttiva 2010/31/UE; non era quindi sufficiente richiamare gli strumenti metodologici elaborati nel precedente quadro normativo.

• art. 6, comma 1, direttiva (UE) 2024/1275

  Il quadro metodologico comparativo della Commissione costituisce il presupposto per le analisi costi-benefici e per la definizione dei livelli ottimali e dei requisiti minimi di prestazione energetica.

• art. 26 e Allegato III d.lgs. n. 199/2021

  Sono stati richiamati dalla ricorrente per sostenere la riconducibilità delle percentuali di copertura da fonti rinnovabili alla disciplina della promozione delle energie rinnovabili, tesi non condivisa dal Collegio.

• art. 1, comma 3, direttiva (UE) 2024/1275

  i requisiti stabiliti dalla presente direttiva sono requisiti minimi e non impediscono ai singoli Stati membri di mantenere o prendere provvedimento più rigorosi, a condizione che tali provvedimenti siano compatibili con il diritto dell'Unione

  La facoltà di introdurre misure più rigorose non esonera l'amministrazione dal rispetto dei principi europei di proporzionalità, gradualità e ragionevolezza.

• art. 20, commi 1 e 2, direttiva (UE) 2018/2001

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno del ruolo dei gas rinnovabili; il Collegio ha deciso il motivo sulla neutralità tecnologica principalmente in relazione ai vizi di proporzionalità e gradualità.

• art. 37 d.lgs. n. 199/2021

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al ruolo dei gas rinnovabili e alla neutralità tecnologica.

• art. 6, comma 4, l. n. 118/2022

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla funzione delle reti del gas e allo sviluppo dei gas rinnovabili.

Massime di principio

• Quando una legge provinciale attribuisce il potere regolamentare mediante il richiamo puntuale a specifiche direttive europee, il rinvio deve presumersi statico in assenza di formule riferite alle successive modifiche o alla normativa vigente; il regolamento esecutivo non può quindi attuare automaticamente direttive successive non contemplate dalla legge, essendo necessario un nuovo intervento legislativo.
• Le regole tecniche sulla prestazione energetica degli edifici, anche se perseguono finalità ambientali indirette, appartengono all'edilizia e al governo del territorio quando disciplinano caratteristiche tecniche costruttive e impiantistiche degli edifici; non rientrano nella tutela dell'ambiente in senso proprio, salvo che trasmodino nella fissazione di standard ambientali generali.
• Una regione o provincia autonoma può dare diretta attuazione a una direttiva europea nelle materie di propria competenza anche prima dell'adozione di tutti gli atti programmatori e metodologici previsti dalla direttiva, ma i requisiti introdotti devono essere compatibili con il diritto dell'Unione e rispettare gradualità, differenziazione, ragionevolezza, proporzionalità e sostenibilità economica.
• I requisiti minimi di prestazione energetica per edifici esistenti non possono essere applicati alla semplice sostituzione di un generatore se la disciplina europea ne circoscrive l'applicazione alle ristrutturazioni importanti e alla concreta fattibilità tecnica, funzionale ed economica; una norma nazionale o provinciale che imponga tali requisiti in modo assoluto è illegittima.
• La fissazione di requisiti energetici gravosi richiede un'istruttoria rafforzata, fondata su analisi tecnico-economiche idonee a dimostrare la congruità delle soglie e la praticabilità delle alternative; l'assenza di tale analisi, unita all'imposizione immediata di soluzioni costose o non concretamente disponibili, integra difetto di istruttoria, irragionevolezza, sproporzionalità ed eccesso di potere.
• La neutralità tecnologica non vieta in assoluto di privilegiare determinate tecnologie per perseguire obiettivi climatici, ma opera come criterio di proporzionalità e razionalità: un innalzamento repentino delle soglie energetiche, privo di gradualità, fase transitoria, valutazione dell'impatto tecnologico-economico e ponderazione di alternative meno restrittive, può produrre un effetto selettivo illegittimo sulle tecnologie utilizzabili.

Come è indicizzato