Sentenza n. 264/2026 - Potenza, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale della PAS presentata per la realizzazione di un impianto agrivoltaico da 994 kW e delle relative opere di connessione, nonché il successivo provvedimento con cui il Comune, dopo la sospensione cautelare, ha confermato la reiezione. Ha inoltre chiesto l’accertamento della formazione del silenzio assenso sulla PAS originaria e sulla sua reiterazione. Il Comune aveva fondato il diniego su due ragioni: la ritenuta mancata disponibilità giuridica dei terreni, poiché il preliminare originario era stato stipulato da altra società, e la necessità dell’autorizzazione paesaggistica, essendo l’area vincolata. La ricorrente ha dedotto che il preliminare era stato ceduto legittimamente, che i successivi contratti con i proprietari e la proroga del termine per il definitivo dimostravano comunque la disponibilità delle aree, e che il Comune avrebbe dovuto richiedere eventuali integrazioni anziché respingere la PAS. Ha inoltre sostenuto che, a seguito dell’opzione per il d.lgs. n. 190/2024, il Comune avrebbe dovuto applicare il procedimento previsto dall’art. 8, convocando la conferenza di servizi e consentendo alla Regione Basilicata di pronunciarsi sull’autorizzazione paesaggistica, ovvero che si fosse formato il silenzio assenso. Il Comune ha contestato la legittimazione attiva della società, la validità e opponibilità dei contratti e la fondatezza delle censure. Le amministrazioni statali hanno chiesto l’estromissione per carenza di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di estromissione delle amministrazioni statali, ritenendole parti necessarie in quanto il progetto risultava finanziato con risorse PNRR, ai sensi dell’art. 12-bis, comma 4, d.l. n. 68/2002, convertito dalla l. n. 108/2022. Ha riconosciuto la legittimazione attiva della ricorrente, rilevando che la variazione della denominazione da società a responsabilità limitata a società per azioni era stata provata dalla visura camerale storica e non costituiva mutamento soggettivo. Nel merito, ha ritenuto illegittimo il motivo relativo alla mancata disponibilità dei terreni. L’art. 8 del d.lgs. n. 190/2024 richiede la disponibilità delle superfici, anche derivante da contratti preliminari, ma non impone, quale requisito di validità, la data certa dei preliminari o la sigla di ogni pagina. Il preliminare originario, allegato alla PAS, consentiva la cessione a terzi e costituiva elemento idoneo a imporre al Comune una verifica istruttoria ulteriore, anziché il rigetto automatico. I successivi contratti erano stati comunque conosciuti dal Comune prima del secondo provvedimento. Le contestazioni sulla sottoscrizione dell’usufruttuario non potevano essere valorizzate senza querela di falso; inoltre, la morte dell’usufruttuario determinava l’acquisto della piena proprietà da parte dei nudi proprietari. Quanto all’autorizzazione paesaggistica, il TAR ha stabilito che la competenza spettava alla Regione Basilicata, poiché l’intervento non rientrava nelle fattispecie delegate ai Comuni dalla l.r. n. 50/1993. Il Comune, applicando il d.lgs. n. 190/2024, avrebbe dovuto convocare entro cinque giorni la conferenza di servizi e attivare il procedimento per consentire alla Regione di esprimersi. Non poteva quindi negare direttamente la PAS per la mancata autorizzazione paesaggistica, senza svolgere il procedimento previsto dall’art. 8, comma 8, del d.lgs. n. 190/2024. Il TAR ha tuttavia respinto la domanda di declaratoria del silenzio assenso: la conferenza di servizi non era mai stata convocata e la Regione non aveva avuto la possibilità di emanare o negare l’assenso paesaggistico entro il termine previsto. La censura riferita all’art. 6, comma 2, d.lgs. n. 28/2011 non è stata esaminata, perché la ricorrente aveva optato per l’applicazione della disciplina sopravvenuta del d.lgs. n. 190/2024. Sono stati annullati entrambi i provvedimenti comunali. Le spese sono state compensate, salvo il contributo unificato, posto a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 12-bis, comma 4, d.l. n. 68/2002, convertito dalla l. n. 108/2022

  sono parti necessarie del giudizio le Amministrazioni statali, titolari degli interventi previsti dal PNRR

  Le amministrazioni statali titolari di interventi PNRR sono parti necessarie del giudizio relativo agli atti concernenti tali interventi.

• art. 8, commi 2 e 4, lett. b), d.lgs. n. 190/2024

  il ricorso alla PAS è precluso al proponente nel caso in cui lo stesso non abbia la disponibilità delle superfici per l’installazione dell’impianto; nella domanda di PAS il soggetto proponente deve allegare la dichiarazione di legittima disponibilità, a qualunque titolo, anche derivante da contratti preliminari, e per tutta la durata della vita utile dell’intervento, della superficie su cui realizzare l’intervento

  La disponibilità delle aree è requisito sostanziale della PAS, dimostrabile anche mediante contratti preliminari; la normativa non richiede, quale requisito di validità dei contratti, la data certa o la sigla di ogni pagina.

• art. 8, comma 8, d.lgs. n. 190/2024

  45 giorni dalla convocazione della Conferenza di servizi; decorso il termine di 60 giorni dalla data di presentazione del progetto senza determinazione di conclusione negativa della Conferenza e senza dissenso congruamente motivato, il titolo abilitativo si intende perfezionato senza prescrizioni

  Quando l’assenso paesaggistico è di competenza di un’amministrazione diversa dal Comune, il Comune deve convocare la conferenza di servizi e consentire all’amministrazione competente di pronunciarsi; non può respingere direttamente la PAS per la mancata acquisizione dell’assenso.

• art. 15, comma 2, d.lgs. n. 190/2024

  facoltà di optare per l’applicazione del predetto d.lgs. n. 190/2024

  L’esercizio dell’opzione per la disciplina del d.lgs. n. 190/2024 comporta l’applicazione del relativo procedimento, con esclusione della disciplina precedente invocata in alternativa.

• art. 2704, comma 1, c.c.

  la data certa può essere provata ... dal giorno in cui si verifica un altro fatto che stabilisca in modo egualmente certo l’anteriorità della formazione del documento

  La data certa di una scrittura privata può risultare anche dalla consegna del documento a una pubblica amministrazione o da altro fatto idoneo a dimostrarne con certezza l’anteriorità.

• art. 77 c.p.a.

  eventuale sospensione del presente giudizio

  La contestazione dell’autenticità di una sottoscrizione richiede la proposizione della querela di falso davanti al giudice ordinario, ai fini dell’eventuale sospensione del giudizio amministrativo.

• art. 6, comma 2, d.lgs. n. 28/2011

  La disciplina del silenzio assenso prevista dalla disposizione non è applicabile quando il proponente abbia optato per la diversa disciplina sopravvenuta del d.lgs. n. 190/2024.

• art. 6, comma 5, d.lgs. n. 28/2011

  rimedio del ricorso ex art. 117 cod. proc. amm. avverso il silenzio inadempimento

  Il mancato rilascio degli atti di assenso necessari può essere tutelato mediante l’azione avverso il silenzio, quando ricorrano i relativi presupposti.

Massime di principio

• Nella PAS per impianti da fonti rinnovabili, la disponibilità delle superfici è requisito sostanziale, ma può essere dimostrata mediante contratti preliminari e non richiede, quale requisito normativo di validità, la data certa della scrittura privata o la sigla di tutte le pagine.
• Quando il preliminare allegato alla PAS contiene il consenso preventivo dei proprietari alla cessione a terzi, l’amministrazione non può presumere automaticamente l’assenza di disponibilità delle aree per il solo fatto che il documento sia intestato al cedente; deve svolgere un’istruttoria effettiva e, se necessario, richiedere la documentazione integrativa.
• Se l’autorizzazione paesaggistica necessaria per un impianto soggetto a PAS è di competenza regionale, il Comune deve convocare la conferenza di servizi e consentire alla Regione di esprimersi; è illegittimo il diniego diretto della PAS fondato sulla mancata acquisizione dell’autorizzazione, senza attivare tale procedimento.
• La formazione del silenzio assenso sulla PAS presuppone che sia stato correttamente attivato il procedimento previsto dalla legge e che le amministrazioni competenti per gli atti di assenso abbiano avuto la possibilità di pronunciarsi; l’inerzia del Comune che non convoca la conferenza di servizi non consente di dichiarare perfezionato il titolo.
• L’esercizio dell’opzione per una disciplina normativa sopravvenuta comporta l’applicazione del nuovo procedimento e impedisce di ottenere, in alternativa, la declaratoria del silenzio assenso prevista dalla disciplina precedente.
• La contestazione dell’autenticità di una sottoscrizione non può fondare il diniego amministrativo in assenza degli strumenti processuali propri della querela di falso; inoltre, la morte dell’usufruttuario consolida in capo ai nudi proprietari la piena proprietà del bene.

Come è indicizzato