Sentenza n. 289/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una concessione demaniale marittima scaduta il 31 dicembre 2023, aveva presentato domanda di rinnovo e contestato il provvedimento con cui l’Autorità portuale aveva ritirato in autotutela la procedura, motivando con le modifiche normative sopravvenute, l’elaborazione del Documento Strategico di Sistema Portuale e la possibile futura destinazione dell’area mediante gara. Sono stati dedotti la violazione degli artt. 1, 3, 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, degli artt. 36 e seguenti del Codice della navigazione e dell’art. 35 del regolamento dell’Autorità, nonché eccesso di potere per sviamento, carenza di motivazione, illogicità, contraddittorietà e irragionevolezza. La ricorrente ha sostenuto che non sussistesse alcun vizio originario della procedura tale da giustificare l’annullamento d’ufficio, che il ritiro avesse leso il suo affidamento dopo quasi un anno dall’avvio del procedimento e che le ragioni indicate consistessero soltanto in valutazioni future e non ancora definite. È stata inoltre dedotta la violazione della disciplina legislativa sulle proroghe delle concessioni demaniali e l’applicazione diretta dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE senza adeguata istruttoria sulla scarsità della risorsa, sull’interesse transfrontaliero e sugli interessi della concessionaria. Il giudizio ha riguardato anche la sopravvenuta deduzione dell’Autorità secondo cui l’area non sarebbe più rientrata nella propria circoscrizione amministrativa.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente escluso di poter considerare provata la sopravvenuta estraneità dell’area dalla circoscrizione dell’Autorità, rilevando che tale circostanza non risultava adeguatamente dimostrata. Nel merito ha ritenuto sussistente l’interesse della ricorrente alla prosecuzione della procedura di rinnovo, poiché l’art. 35 del regolamento dell’Autorità configura un procedimento pro-concorrenziale nel quale, dopo una prima valutazione di ammissibilità dell’istanza, devono essere consentite la pubblicazione e la presentazione di domande concorrenti. Il Collegio ha distinto l’annullamento d’ufficio dalla revoca: il provvedimento impugnato non contestava l’illegittimità originaria della procedura, e le modifiche introdotte dal d.l. 131/2024 non avevano prodotto alcuna invalidità sopravvenuta, poiché la necessità di procedure selettive era già prevista dalla disciplina vigente all’avvio del procedimento. Il ritiro è stato quindi qualificato come revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies l. 241/1990. Tale potere, pur ampiamente discrezionale, richiede la presenza di motivi attuali di interesse pubblico, di un mutamento della situazione di fatto o di una rinnovata valutazione dell’interesse pubblico originario. L’elaborazione del DPSS e le nuove valutazioni sulla destinazione e messa a reddito dell’area sono state ritenute mere eventualità o attività in itinere, non ancora cristallizzate in una decisione amministrativa idonea a giustificare il ritiro della procedura. Il ricorso è stato pertanto accolto e il provvedimento impugnato annullato, con obbligo per l’Amministrazione di completare il procedimento di rinnovo oppure di individuare correttamente ragioni attuali di pubblico interesse idonee a fondare una decisione contraria. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  presuppone la sopravvenienza di motivi di interesse pubblico, il mutamento della situazione di fatto o la rinnovata valutazione dell'interesse pubblico originario

  Il ritiro della procedura, non fondato su un vizio originario di legittimità, è stato qualificato come revoca. Le ragioni devono essere attuali e concretamente definite; mere eventualità o valutazioni ancora in itinere non sono sufficienti.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  È stato richiamato per distinguere l’annullamento d’ufficio dalla revoca: l’annullamento presuppone l’illegittimità originaria dell’atto o della procedura, che nel caso concreto non è stata evidenziata.

• art. 3 l. 118/2022

  La disciplina sulle procedure selettive delle concessioni demaniali era già vigente al momento dell’avvio della procedura; le modifiche normative successive non hanno determinato un’invalidità sopravvenuta della procedura.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Il riferimento alla necessità di una procedura selettiva non consente, da solo, di ritirare una procedura già avviata sulla base di future e non definite valutazioni dell’amministrazione.

• art. 35 del Regolamento d’Uso delle Aree Demaniali Marittime dell’Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sardegna

  Nelle more della procedura di rinnovo, è consentito al concessionario proseguire legittimamente nell'utilizzo e nell'occupazione delle aree già avute in concessione, alle medesime condizioni previste nel titolo concessorio scaduto, salvo comunicazione in senso contrario dell'Autorità

  La disposizione configura un procedimento di rinnovo pro-concorrenziale: dopo la valutazione di ammissibilità dell’istanza, l’Autorità deve procedere secondo modalità idonee a consentire la presentazione e comparazione di domande concorrenti, salvo un legittimo esercizio del potere di revoca.

• artt. 36 e seguenti Codice della navigazione

  Richiamati dalla ricorrente quali norme regolatrici della concessione demaniale e della relativa procedura.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione ritira una procedura già avviata senza contestare un vizio originario di legittimità, il provvedimento deve essere qualificato come revoca e non come annullamento d’ufficio.
• La revoca di una procedura amministrativa richiede motivi attuali di interesse pubblico, un concreto mutamento della situazione di fatto o una rinnovata valutazione dell’interesse pubblico originario; la mera elaborazione futura di strumenti di pianificazione o l’esistenza di valutazioni ancora in itinere non sono sufficienti.
• Nelle procedure di rinnovo delle concessioni demaniali strutturate in forma pro-concorrenziale, l’amministrazione che abbia valutato ammissibile l’istanza deve portare avanti il procedimento consentendo la presentazione e la comparazione di eventuali domande concorrenti, salvo che sussistano e siano adeguatamente esplicitate ragioni attuali di interesse pubblico ostative.
• L’entrata in vigore di una disciplina sopravvenuta non determina automaticamente l’invalidità della procedura già avviata quando gli obblighi sostanziali rilevanti erano già previsti dalla normativa vigente al momento del suo avvio.
• Il giudice amministrativo non può fondare la decisione su una sopravvenuta modifica della competenza amministrativa quando tale circostanza sia allegata dall’amministrazione ma non adeguatamente dimostrata in giudizio.

Come è indicizzato