Sentenza n. 42/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la deliberazione AURI n. 51 del 27 dicembre 2024, relativa alla programmazione provvisoria dei flussi per il 2025, e, con motivi aggiunti, la deliberazione AURI n. 24 del 26 maggio 2025, relativa alla programmazione definitiva per il triennio 2025-2027. Ha dedotto, in sintesi: carenza di potere di AURI nel limitare e programmare i conferimenti di rifiuti speciali, anche extraregionali; violazione degli artt. 196, 198 e 199 del d.lgs. n. 152/2006 e della normativa regionale; erronea attribuzione di efficacia vincolante alle previsioni quantitative del Piano regionale di gestione integrata dei rifiuti; contraddittorietà rispetto alla DGR n. 661/2024, che indicava una diversa stima dei flussi; difetto di istruttoria e motivazione per la mancata considerazione delle osservazioni della ricorrente e delle interlocuzioni tecniche; irragionevolezza della riserva di quantitativi di rifiuti urbani provenienti dal sub-ambito 3, privo di discarica, senza un corrispondente obbligo di conferimento gravante sul relativo gestore; disparità di trattamento rispetto alle discariche di Belladanza e Borgogiglione; lesione dell'autonomia imprenditoriale e dell'equilibrio economico-finanziario, derivante dal meccanismo per cui maggiori conferimenti di rifiuti urbani erodono la quota destinata ai rifiuti speciali, mentre le minori quantità di urbani non possono essere compensate con maggiori conferimenti di speciali; illegittimità del richiamo alla prescrizione n. 2.140 dell'AIA del 2022. Le amministrazioni hanno eccepito l'improcedibilità della domanda relativa alla programmazione provvisoria, ormai sostituita dalla programmazione definitiva, e l'inammissibilità o infondatezza delle censure.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l'eccezione di improcedibilità del ricorso principale, ritenendo persistente l'interesse alla decisione perché la delibera provvisoria aveva prodotto effetti concreti dal 1° gennaio al 26 maggio 2025, con ricadute sui quantitativi conferibili e sui rapporti contrattuali. Nel merito ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti. Ha ritenuto che la disciplina statale ed europea imponga la progressiva riduzione dei conferimenti in discarica e che la pianificazione regionale riguardi in modo integrato rifiuti urbani e speciali. Il PRGIR, attraverso la programmazione dei flussi attesi e delle volumetrie residue, contiene previsioni cogenti, non mere stime, poiché il loro superamento comprometterebbe la durata degli impianti e gli obiettivi di tutela ambientale, autosufficienza e prossimità. AURI, quale autorità d'ambito, poteva quindi recepire e attuare tali limiti anche con riferimento ai rifiuti speciali, in quanto derivanti dalla pianificazione regionale e dalla necessità di garantire la tenuta complessiva del sistema. La DGR n. 661/2024 aveva natura rilevante per l'individuazione degli impianti minimi e per gli aspetti tariffari, mentre i quantitativi massimi trovavano il proprio fondamento nel PRGIR; non vi era pertanto contraddittorietà tra i diversi atti. La prescrizione AIA n. 2.140, già conoscibile e lesiva secondo la prospettazione della ricorrente, è stata ritenuta tardivamente impugnata e comunque infondata, poiché confermava obblighi già derivanti dalla normativa, dalla pianificazione e dal contratto di servizio. La riserva di quantitativi per il sub-ambito 3 è stata ritenuta conforme al principio di prossimità e autosufficienza, poiché tale sub-ambito è privo di discarica e i relativi rifiuti devono essere ripartiti tra gli impianti più prossimi; gli obblighi gravano sui diversi gestori in forza della pianificazione e dei rispettivi atti autorizzativi e contrattuali. Il motivo sulla disparità di trattamento è stato dichiarato improcedibile per carenza di attualità, essendo la programmazione definitiva modificata in senso favorevole alla ricorrente; il TAR ha comunque escluso che la pianificazione delle volumetrie debba perseguire la parità concorrenziale tra gestori, dovendo prevalere gli interessi pubblici ambientali e impiantistici. È stata respinta anche la censura relativa alla compressione della quota di rifiuti speciali, ritenendo ragionevole privilegiare i rifiuti urbani negli impianti minimi. Infine, la ricorrente è stata ritenuta priva di legittimazione a dedurre l'interesse dei cittadini a evitare aumenti tariffari; quanto all'equilibrio economico-finanziario, il procedimento di verifica del disequilibrio era ancora in corso e non risultava dimostrato un pregiudizio attuale. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 179 d.lgs. 152/2006

  Lo smaltimento in discarica è collocato all'ultimo posto della gerarchia della gestione dei rifiuti.

  La discarica costituisce modalità residuale di gestione, subordinata a prevenzione, riciclaggio e recupero.

• art. 182-bis d.lgs. 152/2006

  Principio di prossimità e autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti.

  Giustifica la destinazione dei rifiuti del sub-ambito privo di discarica agli impianti regionali più prossimi.

• art. 199 d.lgs. 152/2006

  Il piano regionale comprende il fabbisogno impiantistico, la stima dei costi, il tipo, la quantità e la fonte dei rifiuti, nonché il complesso delle attività e dei fabbisogni degli impianti necessari.

  Il piano regionale può disciplinare in modo integrato rifiuti urbani e speciali e fissare obiettivi e misure vincolanti per la gestione dei flussi.

• art. 5, commi 4-bis e 4-ter, d.lgs. 36/2003

  Progressiva riduzione del collocamento in discarica; entro il 2035 quantità di rifiuti urbani collocati in discarica inferiore al 10 per cento del totale prodotto.

  Impone alle autorità pubbliche obiettivi cogenti di riduzione dei conferimenti e fonda la pianificazione restrittiva delle volumetrie.

• art. 6, comma 2, lett. l), l.r. Umbria n. 11/2013

  Attribuzione ad AURI del potere di stabilire i flussi e le quantità massime di rifiuti conferibili dagli impianti regionali.

  Costituisce la base del potere di programmazione dei flussi dei rifiuti urbani, esercitabile anche con riferimento ai rifiuti speciali in attuazione vincolata della pianificazione regionale.

• art. 12, comma 2, lett. e), l.r. Umbria n. 11/2013

  La Regione verifica la conformità dei piani e programmi dell'AURI alla normativa e agli atti di programmazione regionali.

  Conferma il rapporto gerarchico e conformativo tra pianificazione regionale e programmazione d'ambito.

• art. 2.140 dell'AIA approvata con determinazione dirigenziale n. 5797/2022

  È fatto obbligo al Gestore di ricevere i rifiuti urbani o speciali dal trattamento di rifiuti urbani indifferenziati di cui alla Tabella 9 solo se provenienti dall'ATI 4, nonché rifiuti umbri nel rispetto della pianificazione regionale, dei Piani d'Ambito e sulla base degli accordi previsti dalla Legge Regionale 11 del 2009 e s.m.i.

  Vincola il gestore al rispetto della pianificazione regionale e d'ambito; la censura contro tale prescrizione è stata ritenuta tardiva e comunque infondata.

Massime di principio

• La pianificazione regionale dei rifiuti, quando individua i flussi annuali e le volumetrie residue degli impianti, contiene previsioni cogenti e non mere stime, se il loro rispetto è necessario per conseguire gli obiettivi di progressiva riduzione dei conferimenti in discarica e di durata del sistema impiantistico.
• La gestione pianificata dei rifiuti deve considerare in modo integrato rifiuti urbani e rifiuti speciali; pertanto, anche i quantitativi di rifiuti speciali possono essere limitati dall'autorità d'ambito quando incidono sulle volumetrie complessive e sulla tenuta della programmazione regionale.
• L'autorità d'ambito deve recepire e attuare, nei propri piani e programmi di flusso, gli obiettivi e i limiti vincolanti fissati dalla pianificazione regionale, anche quando ciò comporti la conformazione dell'attività di un impianto privato individuato come impianto minimo o strategico.
• La qualificazione di un impianto come impianto minimo di chiusura del ciclo dei rifiuti comporta la sua conformazione a finalità pubbliche relative a tariffe, quantitativi massimi e provenienza dei rifiuti, senza che la proprietà privata dell'impianto impedisca l'imposizione di tali vincoli.
• Il principio di prossimità e autosufficienza consente di riservare quote di conferimento a rifiuti prodotti in un sub-ambito privo di discarica, destinandoli agli impianti regionali più prossimi; gli obblighi corrispondenti gravano sui gestori interessati in forza della pianificazione, delle autorizzazioni e dei contratti di servizio.
• Nella programmazione delle volumetrie delle discariche l'amministrazione deve perseguire prioritariamente gli interessi pubblici ambientali, di autosufficienza, prossimità e durata del sistema, non essendo tenuta ad assicurare pari opportunità economiche tra gestori quando la scelta distributiva è giustificata da diverse volumetrie residue e dalla localizzazione degli impianti.

Come è indicizzato