Sentenza n. 44/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la programmazione dei flussi di rifiuti conferibili nelle discariche regionali, lamentando che AURI non avrebbe avuto il potere di fissare limiti per i rifiuti speciali ed extraregionali, essendo la competenza prevista dalla legge regionale riferita ai flussi dei rifiuti urbani gestiti nell'ambito del servizio integrato. Ha dedotto la violazione della l.r. Umbria n. 11/2013, degli artt. 196, 198 e 199 del d.lgs. n. 152/2006, della legge n. 205/2017, del d.l. n. 138/2011, del d.lgs. n. 201/2022, di norme costituzionali, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, del PRGIR, della d.G.R. Umbria n. 661/2024 e della disciplina ARERA, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria, disparità di trattamento, sproporzione e sviamento. Ha inoltre contestato la riduzione non uniforme dei quantitativi di rifiuti speciali ed extraregionali assegnati alla discarica Le Crete, l'omessa considerazione dei volumi storici e dell'equilibrio economico-finanziario dell'impianto, nonché la mancata previsione di un meccanismo di compensazione che consentisse di utilizzare quote di rifiuti speciali in caso di minori conferimenti di rifiuti urbani. La Regione e AURI hanno eccepito il difetto di interesse e di legittimazione, rilevando che la ricorrente non era destinataria diretta degli atti, non aveva contratti in essere per il 2025 e vantava soltanto un'aspettativa alla reiterazione di rapporti commerciali con il gestore della discarica.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti per difetto di legittimazione a ricorrere. La programmazione AURI incideva direttamente sulla posizione del gestore della discarica, destinatario degli atti, mentre l'interesse della ricorrente derivava soltanto dai rapporti commerciali, anche solo prospettati, con tale gestore. La ricorrente non aveva quindi un interesse personale, diretto e attuale, ma una posizione dipendente e mediata, qualificabile al più come interesse di fatto idoneo a giustificare un intervento adesivo-dipendente, non un'autonoma impugnazione. Inoltre, non risultavano contratti relativi al 2025 o ad anni successivi, ma soltanto contratti conclusi per annualità precedenti e una mera aspettativa al loro rinnovo. Il Collegio ha comunque esaminato le censure ad abundantiam, ritenendole infondate. Ha affermato che il PRGIR contiene limiti vincolanti ai flussi complessivi, inclusi i rifiuti speciali, poiché questi incidono sulle volumetrie residue e sulla tenuta del sistema regionale; AURI, quale autorità d'ambito, può quindi recepire tali limiti e suddividerli tra gli impianti. La qualificazione delle discariche come impianti minimi comporta inoltre la loro conformazione pubblicistica quanto a quantitativi, provenienza e destinazione dei rifiuti, anche se gestite da soggetti privati. La riduzione dei flussi era prevedibile dal PRGIR e non risultava necessario tutelare la concorrenza tra gestori, dovendo l'amministrazione perseguire prioritariamente gli obiettivi pubblici di prossimità, autosufficienza e minimizzazione del conferimento in discarica. La censura sulla disparità di trattamento aveva inoltre perso attualità rispetto alla programmazione definitiva e sarebbe stata comunque infondata. È stata ritenuta legittima anche la scelta di privilegiare i rifiuti urbani regionali rispetto ai rifiuti speciali ed extraregionali, senza prevedere un meccanismo inverso di compensazione. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Consente di dichiarare inammissibile il ricorso per difetto di legittimazione a ricorrere.

• art. 6, comma 2, lett. l), l.r. Umbria n. 11/2013

  Attribuisce ad AURI il potere di stabilire i flussi e le quantità massime di rifiuti conferibili dai gestori del servizio integrato presso gli impianti regionali; tale potere si inserisce nel più ampio obbligo di attuazione vincolante del PRGIR anche con riferimento alla programmazione dei rifiuti speciali.

• art. 199 d.lgs. n. 152/2006

  Il piano regionale deve considerare fabbisogni impiantistici, quantità e fonti dei rifiuti, gestione dei rifiuti urbani e smaltimento e recupero dei rifiuti speciali; le relative previsioni sui flussi risultano vincolanti per la programmazione successiva.

• artt. 179 e 198-bis d.lgs. n. 152/2006

  Fondano, insieme alla pianificazione nazionale e regionale, la priorità della prevenzione, del riciclaggio e del recupero rispetto allo smaltimento in discarica e il sistema pianificatorio a cascata.

• art. 5, commi 4-bis e 4-ter, d.lgs. n. 36/2003

  Impongono la progressiva riduzione del collocamento in discarica e il conseguimento di obiettivi quantitativi di riduzione dei rifiuti urbani conferiti.

• art. 22, comma 2, l.r. Umbria n. 11/2009

  Richiede che la gestione dei rifiuti speciali persegua la riduzione della produzione e che il piano regionale integri il sistema di trattamento e smaltimento dei rifiuti speciali con quello dei rifiuti urbani.

• art. 12, comma 2, lett. e), l.r. Umbria n. 11/2013

  Impone la verifica della conformità dei piani e programmi di AURI alla normativa e agli atti di programmazione regionale.

• art. 100 c.p.c.

  È richiamato per il principio secondo cui l'interesse ad agire deve essere concreto e attuale.

• art. 81 c.p.c.

  È richiamato per escludere la sostituzione processuale non autorizzata, quando il ricorrente fa valere una posizione appartenente a un soggetto terzo.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo impugnatorio la legittimazione a ricorrere richiede un interesse personale, diretto e attuale: la lesione deve derivare immediatamente dall'esercizio del potere amministrativo e non può consistere in meri riflessi indiretti prodotti su rapporti commerciali o contrattuali con il destinatario dell'atto.
• L'impresa che utilizza un impianto di smaltimento in forza di rapporti commerciali con il gestore, ma non è destinataria dell'atto amministrativo che disciplina i flussi dell'impianto e non vanta un contratto attuale leso dal provvedimento, dispone al più di un interesse di fatto o dipendente, idoneo all'intervento adesivo-dipendente ma non alla proposizione di un'autonoma impugnazione.
• Le previsioni del piano regionale di gestione dei rifiuti relative ai flussi massimi conferibili in discarica sono vincolanti per la pianificazione d'ambito, poiché i quantitativi di rifiuti speciali concorrono al consumo delle volumetrie residue e incidono sulla tenuta complessiva del sistema di gestione dei rifiuti.
• L'autorità d'ambito può programmare e ripartire tra gli impianti regionali i quantitativi massimi risultanti dal piano regionale, incidendo anche sulla componente dei rifiuti speciali ed extraregionali quando ciò sia necessario per attuare gli obiettivi vincolanti di minimizzazione dello smaltimento in discarica, prossimità e autosufficienza.
• La qualificazione di un impianto di smaltimento come impianto minimo destinato alla chiusura del ciclo dei rifiuti comporta una conformazione pubblicistica dell'attività, anche se l'impianto è gestito da un soggetto privato, quanto a tariffe, quantitativi massimi, provenienza e priorità dei rifiuti conferibili.
• Nella programmazione delle capacità delle discariche l'amministrazione deve perseguire gli interessi pubblici di tutela ambientale, prossimità, autosufficienza e conservazione delle volumetrie residue; la tutela della concorrenza tra gestori non impone una distribuzione uniforme delle quote quando le caratteristiche, la localizzazione e le volumetrie degli impianti rendano non indifferente la scelta amministrativa.

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