Sentenza n. 43/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la programmazione AURI dei flussi di rifiuti conferibili nelle discariche regionali, lamentando la riduzione dei quantitativi di rifiuti speciali ed extraregionali ammessi presso la discarica Le Crete di Orvieto. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell'art. 6, comma 2, lett. l), della legge regionale Umbria n. 11 del 2013, degli artt. 196, 198 e 199 del d.lgs. n. 152 del 2006, dell'art. 1, comma 527, della legge n. 205 del 2017, dell'art. 3-bis del d.l. n. 138 del 2011, del d.lgs. n. 201 del 2022, della Costituzione, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, della D.G.R. n. 661 del 2024 e della disciplina ARERA, sostenendo che AURI fosse competente soltanto sui flussi dei rifiuti urbani del servizio integrato e non potesse limitare i conferimenti di rifiuti speciali ed extraregionali autorizzati dall'AIA. Ha inoltre dedotto eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria, disparità di trattamento, sproporzionalità e sviamento, contestando la riduzione non uniforme dei quantitativi assegnati alle discariche, il mancato rispetto dei volumi storici e l'omessa considerazione dell'equilibrio economico-finanziario dell'impianto. Con un terzo motivo ha lamentato che la riduzione, pur provvisoria, non fosse stata preannunciata né attuata in modo progressivo e prevedibile e potesse incidere sui costi del servizio. Con i motivi aggiunti ha impugnato anche la programmazione definitiva 2025-2027, reiterando le censure sulla carenza di potere di AURI e contestando, in subordine, la disciplina che consentiva di utilizzare la quota destinata ai rifiuti speciali per rifiuti decadenti dagli urbani, senza prevedere il meccanismo inverso.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti per difetto di legittimazione a ricorrere, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a. L'interesse della società è stato ritenuto non personale, diretto e autonomo, ma mediato e dipendente dalla posizione del gestore della discarica, Orvieto Ambiente, destinatario diretto degli atti di programmazione. La ricorrente aveva infatti soltanto un'aspettativa alla stipula o al rinnovo di contratti di conferimento, senza un contratto in essere per il 2025 o per le annualità successive; i precedenti contratti riguardavano soltanto gli anni 2023 e 2024. Secondo il TAR, una posizione di fatto dipendente da quella del gestore può giustificare un intervento adesivo-dipendente, ma non un'autonoma impugnazione del provvedimento. Il Collegio ha comunque esaminato le censure nel merito in via subordinata, ritenendole infondate. Ha affermato che il PRGIR contiene previsioni cogenti sui flussi massimi, non mere stime, poiché la riduzione dei conferimenti in discarica e la salvaguardia delle volumetrie residue costituiscono obiettivi imposti dalla disciplina nazionale ed europea. Il potere di AURI di programmare i flussi deriva dall'obbligo di attuare il PRGIR e di preservare la tenuta complessiva del sistema, incidendo anche, in via sussidiaria, sui rifiuti speciali ed extraregionali. La D.G.R. n. 661 del 2024 è stata ritenuta rilevante per l'individuazione delle discariche quali impianti minimi, ma non quale fonte dei quantitativi massimi, che derivano dal PRGIR. È stata esclusa la prospettata motivazione postuma, perché il fondamento del potere risultava dalla disciplina normativa e pianificatoria, mentre AIA e contratto di servizio costituivano elementi di conformazione dell'esercizio dell'attività. Il motivo sulla disparità nella distribuzione dei flussi è stato ritenuto anche improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto non riproposto contro la programmazione definitiva, e comunque infondato: l'amministrazione deve perseguire l'interesse pubblico alla gestione dei rifiuti e non garantire pari opportunità economiche ai gestori, quando le discariche presentano differenti volumetrie residue e diversa localizzazione. È stato respinto anche il motivo relativo alla prevedibilità della riduzione, poiché essa era già desumibile dal PRGIR del 2023; la censura tariffaria è stata ritenuta non azionabile dalla ricorrente perché riferita all'interesse degli utenti. Infine, è stata ritenuta ragionevole la scelta di privilegiare i rifiuti urbani regionali rispetto ai rifiuti speciali ed extraregionali, in ragione della destinazione primaria delle discariche quali impianti minimi. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Consente di dichiarare inammissibile il ricorso per difetto di legittimazione a ricorrere.

• art. 6, comma 2, lett. l), l.r. Umbria n. 11/2013

  Attribuisce ad AURI il potere di stabilire i flussi e le quantità massime dei rifiuti conferibili presso gli impianti regionali; il potere deve essere esercitato nel rispetto del PRGIR e può incidere sussidiariamente anche sulla programmazione dei rifiuti speciali.

• artt. 196, 198 e 199 d.lgs. n. 152/2006

  Il sistema di pianificazione dei rifiuti comprende anche i rifiuti speciali e impone la considerazione integrata dei fabbisogni impiantistici, della prossimità e della riduzione della movimentazione dei rifiuti.

• art. 199 d.lgs. n. 152/2006

  Il piano regionale di gestione dei rifiuti può fissare obiettivi e misure vincolanti, compresi i flussi massimi di conferimento necessari a minimizzare il ricorso alla discarica e a preservare le volumetrie disponibili.

• art. 179 d.lgs. n. 152/2006

  Colloca lo smaltimento in discarica all'ultimo posto della gerarchia della gestione dei rifiuti.

• art. 1 d.lgs. n. 36/2003

  una progressiva riduzione del collocamento in discarica dei rifiuti

  Impone la progressiva riduzione del ricorso alla discarica.

• art. 5, commi 4-bis e 4-ter, d.lgs. n. 36/2003

  Prevede obiettivi di riduzione dello smaltimento in discarica e il divieto, dal 2030, di collocare in discarica rifiuti idonei al riciclaggio o al recupero.

• art. 198-bis d.lgs. n. 152/2006

  Inserisce il piano nazionale nel sistema pianificatorio a cascata che orienta la pianificazione regionale e d'ambito.

• art. 12 l.r. Umbria n. 11/2013

  Attribuisce alla Regione la verifica della conformità dei piani e programmi di AURI alla normativa e agli atti di programmazione regionali.

• art. 22, comma 2, lett. c), l.r. Umbria n. 11/2009

  Prevede che il piano regionale definisca le integrazioni tra il sistema di trattamento e smaltimento dei rifiuti speciali e quello dei rifiuti urbani.

• art. 23, comma 1, l.r. Umbria n. 11/2009

  Attribuisce al piano regionale la definizione degli indirizzi per la gestione di particolari categorie di rifiuti speciali.

• art. 100 c.p.c.

  Richiede un interesse ad agire concreto e attuale; il TAR lo applica, secondo i principi del processo amministrativo, all'interesse personale, diretto e attuale.

• art. 81 c.p.c.

  Esclude la sostituzione processuale al di fuori dei casi previsti dalla legge; la ricorrente non può far valere autonomamente la posizione del gestore della discarica.

Massime di principio

• Nel giudizio amministrativo impugnatorio, la legittimazione richiede un interesse personale, diretto e attuale: la lesione deve derivare immediatamente dall'esercizio del potere amministrativo e non può consistere in un pregiudizio meramente riflesso derivante dai rapporti contrattuali o commerciali con il destinatario dell'atto.
• L'impresa che utilizza un impianto di discarica in base a rapporti commerciali con il gestore, senza essere destinataria dell'atto di programmazione e senza vantare un contratto in essere direttamente inciso dal provvedimento, ha una posizione dipendente o di fatto, idonea eventualmente a giustificare un intervento adesivo-dipendente, ma non la proposizione di un'autonoma azione di annullamento.
• Il piano regionale di gestione dei rifiuti può contenere limiti cogenti ai flussi massimi conferibili in discarica, anche con riferimento alla componente dei rifiuti speciali, quando tali limiti siano funzionali alla riduzione dello smaltimento in discarica, alla salvaguardia delle volumetrie residue e alla tenuta complessiva del sistema impiantistico.
• L'autorità d'ambito, nell'attuare il piano regionale di gestione dei rifiuti, può programmare e ripartire i quantitativi massimi conferibili nei singoli impianti e incidere sussidiariamente anche sui rifiuti speciali ed extraregionali, purché operi nel rispetto degli obiettivi e dei limiti stabiliti dalla pianificazione regionale.
• L'individuazione di una discarica come impianto minimo conforma l'attività privata alle esigenze pubblicistiche di chiusura del ciclo dei rifiuti: l'amministrazione può privilegiare i conferimenti di rifiuti urbani regionali e limitare quelli speciali ed extraregionali, senza essere tenuta a garantire pari opportunità economiche tra i gestori degli impianti.
• Nella pianificazione delle capacità di discarica, la tutela della concorrenza tra gestori non costituisce il criterio primario di decisione; una disparità di trattamento può rilevare soltanto se la scelta tra impianti diversi sia indifferente rispetto alla realizzazione dell'interesse pubblico perseguito.

Come è indicizzato