Sentenza n. 7188/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per l'acquisto di dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, deducendo vizi propri degli atti ministeriali e dell'accordo Stato-Regioni, nonché l'illegittimità derivata dall'incostituzionalità dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015. Sono state dedotte violazioni di numerosi parametri costituzionali, della legge n. 241/1990, della disciplina dei contratti pubblici, della direttiva 2014/24/UE e dell'art. 2948 c.c., oltre a eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, falsità dei presupposti, irragionevolezza, difetto di istruttoria, sviamento e cattivo uso del potere. In particolare, la ricorrente ha sostenuto che la fissazione nel 2019 dei tetti regionali e l'attivazione nel 2022 del payback avrebbero avuto natura retroattiva, leso il legittimo affidamento e alterato ex post l'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura. Ha inoltre contestato il rispetto dei termini normativi per la fissazione dei tetti, la certificazione dello sforamento e l'adozione delle linee guida. Con motivi aggiunti ha impugnato il provvedimento della Regione Friuli Venezia Giulia che approvava l'elenco delle imprese soggette al ripiano e gli importi dovuti, deducendo anche i vizi degli atti contabili e istruttori presupposti.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, secondo cui il payback per gli anni 2015-2018 costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria, non viola la riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost., né i principi di irretroattività e di tutela dell'affidamento. Le imprese conoscevano già dal 2015 l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di concorrere al ripiano in caso di sforamento; la successiva disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l'obbligazione. È stata esclusa anche la violazione della normativa eurounitaria sugli appalti, poiché il payback opera sul fatturato complessivo dell'impresa e non modifica né il contenuto delle forniture né il prezzo dei singoli contratti, agendo esternamente sulla posizione patrimoniale del fornitore. È stata inoltre esclusa la manifesta disomogeneità censurata ai sensi dell'art. 77 Cost. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il provvedimento regionale previsto dall'art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015 svolge infatti una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: la Regione verifica i dati di fatturato, individua le imprese e calcola matematicamente la quota dovuta sulla base di parametri già fissati dalla legge e dagli atti statali. Non vi è esercizio di potere autoritativo, ma un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'importo. La controversia deve quindi essere proposta davanti al giudice ordinario; è stata dichiarata possibile la riassunzione ai sensi dell'art. 11 c.p.a. entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese integralmente compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici e pone a carico delle imprese fornitrici una quota del ripiano del superamento, determinata in rapporto al fatturato.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Per gli anni 2015-2018 attribuisce alle Regioni il compito di individuare le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti, sulla base della previa certificazione ministeriale e delle linee guida.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Introduce il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del ripiano dello sforamento.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Fissa dal 2014 il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Modifica l'art. 9-ter, comma 8, stabilendo la rilevazione dello sforamento sulla base del fatturato aziendale al lordo dell'IVA e la relativa certificazione ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Introduce il comma 9-bis dell'art. 9-ter, rendendo operative per il quadriennio 2015-2018 le procedure regionali di individuazione delle imprese e di quantificazione del ripiano.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Istituisce un fondo statale collegato al payback e prevede una riduzione della quota dovuta dalle imprese, disciplina successivamente incisa dalla Corte costituzionale.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali.

  Prevede il pagamento della quota ridotta del 25 per cento quale definizione dell'obbligazione, con estinzione della stessa e cessazione della materia del contendere per i ricorsi contro i provvedimenti regionali e provinciali; nel caso concreto la ricorrente ha dichiarato di non avere effettuato il versamento.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata appartenente alla sua giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR precisa che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 77, comma 2, Cost.

  La violazione per eterogeneità della legge di conversione ricorre solo in caso di evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione con il decreto-legge originario; tale condizione è stata esclusa.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge poiché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo di payback sui dispositivi medici per il periodo 2015-2018, escludendo violazioni degli artt. 23, 41 e 117 Cost. e dei principi di irretroattività e affidamento.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola i principi di irretroattività e di tutela del legittimo affidamento quando l'obbligo di concorrere al ripiano e i suoi criteri essenziali erano già previsti dalla legge al momento della partecipazione alle gare; la successiva disciplina attuativa può rendere operativo l'obbligo senza introdurre retroattivamente una nuova prestazione sostanziale.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente rispetto alle singole procedure di gara e ai contratti di fornitura: incidendo sul fatturato complessivo dell'impresa e non sul prezzo o sull'entità delle forniture, non altera di per sé l'esito delle gare né viola i principi eurounitari di evidenza pubblica.
• Quando la legge e gli atti statali hanno già fissato il tetto di spesa, certificato lo sforamento e determinato i criteri percentuali del ripiano, il provvedimento regionale che individua le imprese e calcola gli importi dovuti svolge una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata, priva di esercizio di potere autoritativo.
• La controversia relativa al corretto calcolo della quota di payback dovuta da una singola impresa, quando il rapporto si colloca a valle degli atti autoritativi statali e riguarda un'obbligazione patrimoniale determinata mediante criteri matematici, concerne un diritto soggettivo e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Nel riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale: la denominazione formale dell'atto regionale come "provvedimento" e l'eventuale indicazione del giudice amministrativo quale foro di impugnazione non sono decisive se l'atto non esprime un potere autoritativo ma accerta contabilmente il quantum debeatur.

Come è indicizzato