Provvedimento AGCM A542 n. 28398 del 20/10/2020

Google nel mercato italiano del display advertising

Il provvedimento n. 28398 del 20 ottobre 2020 dispone l’avvio di un’istruttoria nei confronti di Alphabet Inc., Google LLC e Google Italy S.r.l. L’Autorità esamina una possibile strategia escludente nel settore della pubblicità digitale, segnalata da IAB Italia, basata sul controllo dei dati e degli strumenti di tracciamento degli utenti.

Parti e origine del procedimento

Google LLC, società controllata da Alphabet Inc. e operante in Italia tramite Google Italy S.r.l., offre servizi di pubblicità online, ricerca, sistemi operativi, browser, servizi cloud e numerosi servizi digitali collegati. IAB Italia rappresenta imprese attive nel digital advertising e ha segnalato condotte potenzialmente lesive degli articoli 102 TFUE e 3 della legge n. 287/1990.

L’Autorità ha ritenuto sussistenti elementi tali da giustificare l’avvio dell’istruttoria ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/1990, senza formulare in questa fase un accertamento definitivo dell’infrazione.

Filiera del display advertising

Il procedimento riguarda il display advertising, cioè la vendita di spazi pubblicitari grafici o video sui siti web e sulle applicazioni. Nel 2018 il relativo valore in Italia era stimato in 1.178 milioni di euro.

L’acquisto e la vendita degli spazi avvengono sempre più attraverso il programmatic advertising, mediante piattaforme automatizzate che realizzano aste in tempo reale per singole visualizzazioni pubblicitarie. Nella filiera operano principalmente:

• le demand side platform, o DSP, utilizzate da inserzionisti e agenzie media per acquistare spazi pubblicitari;
• le supply side platform, o SSP, utilizzate da editori e concessionarie per vendere l’inventory pubblicitaria;
• gli ad exchange, che costituiscono il luogo virtuale di incontro tra domanda e offerta;
• gli ad server, che gestiscono l’erogazione, la misurazione e la reportistica delle campagne;
• le data management platform, che raccolgono e analizzano dati per migliorare la profilazione e il targeting.

La disponibilità di dati dettagliati e aggiornati sui comportamenti degli utenti è considerata un elemento centrale per la qualità del targeting, la misurazione delle campagne e il valore degli spazi pubblicitari.

Condotte oggetto di esame

IAB Italia ha rappresentato tre condotte, ritenute parte di un’unica strategia escludente.

La prima consiste nella cessazione, dal 25 maggio 2018, della fornitura agli inserzionisti e agli operatori terzi delle chiavi necessarie per decriptare l’ID utente Google. Google avrebbe continuato a condividere soltanto un ID pseudonimo, impedendo agli operatori di associare l’identificativo utilizzato nella Google Marketing Platform con gli identificativi impiegati al di fuori dell’ecosistema Google.

Prima della modifica, tale associazione consentiva agli operatori di confrontare i dati relativi alla navigazione degli utenti dentro e fuori il Sistema Google, migliorando la profilazione e la personalizzazione dei messaggi pubblicitari.

La seconda condotta riguarda YouTube. Dal 6 agosto 2015 Google non avrebbe più consentito agli inserzionisti di acquistare spazi pubblicitari sulla piattaforma mediante operatori terzi, in particolare DSP concorrenti di Google Display & Video 360.

La terza condotta consiste nell’interruzione, dal 21 maggio 2018, dell’accettazione su YouTube dei pixel e degli altri strumenti di tracciamento di terze parti. Secondo IAB Italia, gli operatori avrebbero così perso la possibilità di raccogliere autonomamente dati granulari sugli utenti di YouTube e avrebbero ricevuto soltanto dati aggregati, anche tramite Ads Data Hub.

Mercati rilevanti

L’Autorità considera anzitutto i mercati nazionali della pubblicità online. La pubblicità search, associata alle parole chiave inserite nel motore di ricerca, è distinta dalla pubblicità non-search. All’interno di quest’ultima possono essere individuati diversi segmenti, tra cui il display advertising, il social network advertising, l’e-commerce advertising, l’e-mail advertising e il classified advertising.

Il display advertising riguarda gli spazi destinati a banner, rich media e video pubblicitari. L’Autorità considera inoltre i mercati verticalmente collegati dei servizi tecnologici utilizzati nella filiera:

• ad server lato inserzionista e lato editore;
• SSP;
• DSP.

Sono altresì rilevanti, in quanto canali di acquisizione e trattamento dei dati personali e comportamentali, il mercato dei sistemi operativi per dispositivi mobili disponibili su licenza e i mercati dei browser per PC e per dispositivi mobili non dipendenti da specifici sistemi operativi. Tali mercati hanno ambito geografico sovranazionale.

Posizione dominante e potere di mercato

L’Autorità richiama la nozione di posizione dominante prevista dall’articolo 102 TFUE, quale potere economico che consente a un’impresa di ostacolare una concorrenza effettiva e di agire in misura significativa indipendentemente da concorrenti, clienti e consumatori.

Secondo le stime riportate nella segnalazione, Google avrebbe quote particolarmente elevate nella filiera dell’intermediazione pubblicitaria:

• tra l’80% e il 90% nei servizi di ad serving lato inserzionista;
• circa il 95% nei servizi di ad serving lato editore;
• circa il 92% nei servizi SSP;
• circa l’80% nei servizi DSP.

Google detiene inoltre una posizione dominante nel mercato nazionale della pubblicità search, nei sistemi operativi mobili disponibili su licenza e, secondo i dati richiamati, una posizione di particolare forza nei browser Chrome per PC e dispositivi mobili.

La valutazione dell’Autorità non si fonda soltanto sulle quote di mercato. Sono considerati anche l’integrazione verticale e conglomerale di Google, gli effetti di rete, le economie di scala e di scopo, il comportamento degli utenti nell’utilizzo delle impostazioni predefinite, i costi di cambiamento, la limitata interoperabilità e le barriere derivanti dall’ineguale accesso ai dati.

Ruolo dei dati e dell’ecosistema Google

Google può raccogliere dati attraverso un ecosistema ampio, comprendente Android, Chrome, Gmail, YouTube, Maps, Waze, Google Drive, Google Docs e altri servizi. L’utilizzo di un ID comune e la combinazione dei dati provenienti da servizi e dispositivi differenti consentirebbero a Google di ricostruire con elevata precisione le caratteristiche e i comportamenti degli utenti.

Tali dati possono includere informazioni sul dispositivo, sul browser, sul sistema operativo, sulla rete mobile, sulla localizzazione, sulle attività web e sull’interazione con i servizi Google. L’Autorità sottolinea che la capacità di raccogliere, combinare e analizzare dati provenienti da fonti diverse può generare effetti di rete e consolidare il potere di mercato, rendendo difficilmente replicabile l’offerta dei concorrenti.

Qualificazione giuridica provvisoria

L’ipotesi contestata è quella di un abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE, in particolare di natura escludente e discriminatoria. La condotta sarebbe riconducibile a una discriminazione interna-esterna: Google avrebbe limitato l’accesso dei concorrenti a strumenti e dati necessari per il tracciamento e la misurazione, mentre le proprie divisioni interne avrebbero potuto utilizzare dati provenienti dall’intero ecosistema Google.

Il rifiuto di fornire gli ID decriptati e di consentire il tracciamento tramite pixel di terze parti potrebbe impedire ai concorrenti di associare l’attività di uno stesso utente all’interno e all’esterno del Sistema Google. Ciò potrebbe ridurre la capacità dei concorrenti di evitare inserzioni ridondanti, misurare la frequenza di esposizione e ottimizzare il targeting.

Secondo l’Autorità, il risultato potrebbe essere un aumento dei costi e del numero di impression necessarie per raggiungere una determinata audience, con un vantaggio competitivo per i servizi DSP, SSP e ad server di Google. La possibile discriminazione è valutata anche alla luce dell’uso, da parte di Google, di dati acquisiti tramite mercati e servizi diversi da quelli direttamente interessati dall’intermediazione pubblicitaria.

Possibili effetti anticoncorrenziali

Le condotte appaiono idonee a ostacolare concorrenti non integrati e a rafforzare la posizione di Google nei diversi livelli della filiera. L’Autorità considera possibili effetti sui concorrenti, sugli editori, sugli inserzionisti e, indirettamente, sui consumatori.

In particolare, una riduzione della concorrenza tra SSP potrebbe incidere sui flussi economici destinati agli editori e quindi sulla qualità dei contenuti finanziati dalla pubblicità. La riduzione della concorrenza lungo la filiera potrebbe inoltre attenuare gli incentivi all’innovazione tecnologica, comprese le tecnologie pubblicitarie meno invasive per gli utenti.

Pregiudizio al commercio tra Stati membri

L’Autorità ritiene applicabile l’articolo 102 TFUE perché le condotte di un operatore di rilievo internazionale possono ostacolare l’ingresso e l’attività di concorrenti attuali o potenziali, anche stabiliti in altri Stati membri. Il comportamento è quindi potenzialmente idoneo a incidere, direttamente o indirettamente, sui flussi commerciali intraeuropei secondo la Comunicazione della Commissione del 2004.

Decisione procedurale e termini

Il provvedimento non accerta definitivamente l’abuso e non irroga sanzioni. Esso dispone:

• l’avvio dell’istruttoria nei confronti di Alphabet Inc., Google LLC e Google Italy S.r.l.;
• la verifica dell’eventuale violazione dell’articolo 102 TFUE;
• la nomina del responsabile del procedimento, dott. Carlo Piazza;
• la concessione di 60 giorni dalla notificazione per chiedere l’audizione;
• la possibilità per le parti di accedere agli atti tramite i propri rappresentanti o delegati;
• la conclusione del procedimento entro il 30 novembre 2021.

Non risultano dal testo misure cautelari, impegni o sanzioni.