Sentenza n. 1918/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, cittadino pakistano entrato in Italia da minore straniero non accompagnato, dopo aver raggiunto la maggiore età aveva chiesto un permesso di soggiorno per lavoro. Trasferitosi nella provincia di Grosseto, il 28 ottobre 2024 aveva chiesto il trasferimento della pratica alla Questura territorialmente competente. Dopo solleciti del 14 aprile e del 28 maggio 2025, la Questura aveva riferito che occorreva acquisire il parere del Comitato per i minori stranieri. Il ricorrente aveva quindi trasmesso il 16 gennaio 2026 documentazione sul percorso di tutela, integrazione e formazione svolto durante la minore età, senza ricevere una decisione. Con ricorso notificato il 22 aprile 2026 ha dedotto l’illegittimità del silenzio e chiesto, in via principale, l’accertamento della fondatezza della pretesa e il rilascio del permesso; in subordine, l’accertamento dell’obbligo di provvedere con assegnazione di un termine e nomina di un commissario ad acta.

La decisione

Il ricorso è accolto nei limiti dell’azione avverso il silenzio. Il TAR ha accertato che la Questura di Grosseto, presso cui la pratica risultava in trattazione e che era competente dopo il trasferimento, aveva lasciato decorrere ampiamente il termine di sessanta giorni previsto per la conclusione del procedimento senza adottare un provvedimento espresso. La comunicazione interlocutoria sulla necessità del parere previsto dall’art. 32 del d.lgs. 286/1998 non concludeva il procedimento. Inoltre, la necessità di acquisire un parere non giustificava un arresto indefinito: una volta ricevuta la documentazione integrativa, spettava alla Questura trasmetterla all’organo consultivo oppure chiedere specifiche integrazioni; decorso il termine per il parere, in assenza di ulteriori esigenze istruttorie, l’Amministrazione doveva comunque proseguire. La Questura è stata ordinata a concludere il procedimento con provvedimento espresso e motivato entro trenta giorni. In caso di ulteriore inerzia è stato nominato commissario ad acta il Prefetto di Grosseto, o un suo delegato, con ulteriori trenta giorni per provvedere e senza compenso. È stata invece respinta la domanda di accertamento della fondatezza della pretesa e di rilascio giudiziale del titolo: la Questura non aveva ancora esercitato il potere, occorreva completare l’istruttoria, valutare il parere e verificare i requisiti, attività che non consentivano al giudice di predeterminare il contenuto della decisione. Spese a carico dell’Amministrazione, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  La domanda di rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro costituisce atto di avvio di un procedimento amministrativo a istanza di parte che, ai sensi dell’art. 2, comma 1, della legge n. 241/1990, l’Amministrazione ha il dovere di concludere mediante l’adozione di un provvedimento espresso e motivato.

  L’istanza di rilascio del permesso avvia un procedimento che l’Amministrazione deve concludere con una determinazione espressa e motivata.

• art. 5, comma 9, d.lgs. 286/1998

  Tale termine, pur avendo natura ordinatoria, individua il limite temporale entro il quale deve ordinariamente concludersi il procedimento e, ove ampiamente superato senza l’adozione di alcuna determinazione espressa, rende configurabile il silenzioinadempimento dell’Amministrazione.

  Il termine di sessanta giorni per il rilascio, rinnovo o conversione del permesso è ordinatorio, ma la sua ampia inosservanza senza decisione espressa consente di configurare il silenzio-inadempimento.

• artt. 2 e 6 l. 241/1990

  Le esigenze istruttorie o l’eventuale necessità di acquisire atti e pareri non sottraggono, infatti, l’autorità procedente all’obbligo di concludere il procedimento, potendo essa avvalersi, ove necessario, dei poteri istruttori e di richiesta di integrazione documentale previsti dagli artt. 2 e 6 della legge n. 241/1990.

  Le esigenze istruttorie non eliminano l’obbligo di concludere il procedimento: l’Amministrazione deve utilizzare i poteri istruttori e può chiedere l’integrazione documentale necessaria.

• art. 16, commi 1 e 4, l. 241/1990

  Decorso inutilmente il termine senza che il parere sia stato comunicato e senza che siano state rappresentate esigenze istruttorie, l’Amministrazione procedente deve proseguire indipendentemente dalla sua espressione.

  La mancata espressione del parere obbligatorio entro i termini, in assenza di esigenze istruttorie tempestivamente rappresentate, non può bloccare indefinitamente il procedimento: l’Amministrazione procedente deve proseguirlo.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., il giudice può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio soltanto quando si tratti di attività vincolata, oppure quando non residuino ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non siano necessari adempimenti istruttori riservati all’Amministrazione.

  Nell’azione avverso il silenzio il giudice può accertare la fondatezza sostanziale della pretesa solo per attività vincolata o quando non residuino discrezionalità né adempimenti istruttori riservati all’Amministrazione.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  In conclusione la domanda proposta in via subordinata ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. deve, quindi, essere accolta e, per l’effetto, va accertata l’illegittimità del silenzio serbato dalla Questura di Grosseto sull’istanza del ricorrente, con conseguente obbligo della medesima Amministrazione di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso e motivato, eventualmente preceduto dalle ulteriori attività istruttorie ritenute necessarie, entro il termine assegnato dal Tribunale.

  L’azione avverso il silenzio consente di accertare l’illegittimità dell’inerzia e di ordinare all’Amministrazione di concludere il procedimento entro il termine giudiziale, anche dopo le ulteriori attività istruttorie necessarie.

• art. 32 d.lgs. 286/1998

  Tali conclusioni non mutano in ragione della necessità del parere del Comitato per i minori stranieri previsto dall’art. 32 T.U.I.

  La necessità del parere previsto per la conversione del titolo del minore non esonera l’Amministrazione dall’obbligo di concludere il procedimento e non giustifica un’inerzia senza termine.

Massime di principio

• L’Amministrazione deve concludere con un provvedimento espresso e motivato il procedimento avviato da un’istanza di rilascio o conversione del permesso di soggiorno; il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 5, comma 9, del d.lgs. 286/1998, pur ordinatorio, costituisce il termine ordinario di conclusione e il suo ampio superamento senza decisione può integrare silenzio-inadempimento.
• La necessità di acquisire un parere obbligatorio o di svolgere ulteriori accertamenti non consente di arrestare indefinitamente il procedimento. L’Amministrazione procedente deve curare la trasmissione degli elementi istruttori all’organo consultivo, chiedere specifiche integrazioni se necessarie e, decorso inutilmente il termine previsto per il parere senza ulteriori esigenze istruttorie, proseguire il procedimento.
• Nell’azione avverso il silenzio, l’accertamento giudiziale della fondatezza della pretesa sostanziale è possibile solo per attività vincolata o quando non residuino margini di discrezionalità e non siano necessari adempimenti istruttori riservati all’Amministrazione; altrimenti il giudice può accertare l’obbligo di provvedere senza predeterminare il contenuto della decisione.
• Quando accoglie l’azione avverso il silenzio, il giudice può fissare un termine per la conclusione del procedimento e nominare un commissario ad acta per il caso di ulteriore inerzia.

Come è indicizzato