Sentenza n. 591/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, comproprietari di un'area sulla quale erano state realizzate opere edilizie abusive da soggetti terzi, avevano sollecitato il Comune all'esercizio dei poteri repressivi e avevano chiesto l'accesso agli atti. Nel corso del giudizio il Comune aveva adottato un'ordinanza di demolizione, impugnata nella parte in cui coinvolgeva i proprietari dell'area e prevedeva, in caso di inottemperanza, l'acquisizione gratuita del bene e dell'area di sedime nonché la possibilità di presentare un'istanza di accertamento di conformità. I ricorrenti hanno dedotto la violazione degli artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001, il difetto dei presupposti, l'illogicità, la contraddittorietà e il difetto assoluto di motivazione, sostenendo di non avere la disponibilità materiale dell'area, occupata dagli autori degli abusi, e di essere impegnati in un giudizio civile per il regolamento dei confini e il rilascio del fondo. Hanno inoltre lamentato la violazione degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990, il difetto di istruttoria e di motivazione per non avere il Comune valutato le osservazioni procedimentali e le risultanze della consulenza tecnica d'ufficio resa nel giudizio civile. È stata altresì censurata la previsione della richiesta di permesso in sanatoria, ritenuta idonea a differire o attenuare indebitamente l'azione repressiva. Le domande originarie relative al silenzio sull'istanza di repressione degli abusi e al diniego implicito di accesso erano state dichiarate cessate con precedente sentenza parziale, poiché il procedimento era stato concluso e gli atti erano stati prodotti. Le domande risarcitorie sono state rinunciate in corso di causa.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi. Ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione sulla domanda risarcitoria connessa al mancato esercizio dei poteri repressivi, ritenendo che il silenzio sull'istanza di repressione dell'abuso costituisca omissione nell'esercizio di un potere amministrativo vincolato, riconducibile alla giurisdizione generale di legittimità e idonea ad attrarre la domanda risarcitoria ai sensi dell'art. 30, comma 2, c.p.a. Le domande di risarcimento sono state tuttavia dichiarate improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione della rinuncia manifestata dai ricorrenti e dell'alienazione dell'area. Quanto all'annullamento, il TAR ha dichiarato improcedibile per carenza di interesse la censura relativa all'avviso della possibilità di presentare istanza di accertamento di conformità, poiché l'alienazione dell'area aveva fatto venir meno la legittimazione dei ricorrenti, quali proprietari, a coltivare tale specifica domanda. Ha invece riconosciuto la permanenza dell'interesse ad impugnare la parte dell'ordinanza che esponeva i ricorrenti alle conseguenze dell'inottemperanza, comprese le sanzioni pecuniarie. Nel merito, il giudice ha rilevato che il proprietario dell'area, anche se non autore dell'abuso, può essere destinatario delle sanzioni connesse all'inottemperanza solo quando abbia la possibilità materiale di eseguire la demolizione. Se il proprietario, usando l'ordinaria diligenza e gli strumenti offerti dall'ordinamento, non riesce a recuperare la disponibilità effettiva del fondo, l'esecuzione dell'ordine non è esigibile e le sanzioni accessorie non possono essere irrogate. Il Comune avrebbe dovuto valutare le circostanze rappresentate dal ricorrente, relative al giudizio civile per il regolamento dei confini e al fatto che l'area fosse nell'esclusiva disponibilità degli autori dell'abuso, nonché eventualmente verificarle. Poiché l'ordinanza non conteneva alcun riferimento a tali elementi, è stata annullata nella parte in cui intimava ai ricorrenti la demolizione delle opere e li esponeva alle sanzioni conseguenti all'inottemperanza. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 2.000,00 per ciascun ricorrente, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001

  Il proprietario dell'area interessata da opere abusive può essere destinatario dell'ordine di demolizione e delle conseguenze dell'inottemperanza anche se non è autore dell'abuso, ma solo nei limiti in cui abbia la possibilità materiale di provvedere alla demolizione. Se, nonostante l'ordinaria diligenza e l'utilizzo degli strumenti giuridici disponibili, non riesce a recuperare la disponibilità effettiva dell'area, l'esecuzione non è esigibile e le sanzioni accessorie non sono irrogabili.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La previsione nell'ordinanza della possibilità di presentare istanza di accertamento di conformità è stata ritenuta non più utilmente contestabile dai ricorrenti dopo l'alienazione dell'area, per sopravvenuto venir meno della loro legittimazione rispetto a tale specifico profilo.

• art. 10, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  L'amministrazione deve valutare le osservazioni presentate dagli interessati nel procedimento e prendere in considerazione le circostanze potenzialmente ostative all'adozione o all'estensione nei loro confronti delle misure repressive, verificandole ove necessario.

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  Sono stati invocati dai ricorrenti in relazione alla partecipazione procedimentale e all'obbligo di considerare le osservazioni; la decisione valorizza in concreto il dovere dell'amministrazione di esaminare gli elementi partecipativi rilevanti.

• art. 117 c.p.a.

  La domanda contro il silenzio relativo all'istanza di repressione dell'abuso è stata superata dalla conclusione del procedimento repressivo.

• art. 116 c.p.a.

  La domanda relativa al diniego implicito di accesso è stata superata dalla produzione in giudizio degli atti richiesti.

• art. 7, comma 4, c.p.a.

  Il mancato esercizio di un potere amministrativo repressivo vincolato costituisce omissione riconducibile alla giurisdizione generale di legittimità.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  La domanda risarcitoria derivante dal mancato o ritardato esercizio di un'attività amministrativa obbligatoria è attratta nella giurisdizione amministrativa quando l'omissione riguarda l'esercizio di un potere amministrativo.

• art. 84, comma 4, c.p.a.

  La rinuncia alla domanda risarcitoria, anche se non personalmente sottoscritta dai ricorrenti né notificata alla parte resistente, può essere valutata come indice della sopravvenuta carenza di interesse alla decisione, unitamente alle circostanze del caso concreto.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La permanenza dell'interesse a impugnare l'ordinanza può sussistere anche dopo l'alienazione dell'area, poiché le sanzioni pecuniarie conseguenti all'inottemperanza prescindono dalla titolarità dell'area di sedime.

Massime di principio

• Il proprietario di un'area sulla quale siano state realizzate opere abusive da terzi può essere destinatario dell'ordine di demolizione anche se non è autore dell'abuso, ma l'esecuzione dell'ordine e l'applicazione delle sanzioni conseguenti all'inottemperanza presuppongono che egli abbia la concreta possibilità materiale di intervenire sul bene.
• Quando il proprietario dimostri di avere agito con l'ordinaria diligenza e mediante gli strumenti giuridici disponibili per recuperare la disponibilità dell'area, ma non sia riuscito a ottenere il potere di fatto sul fondo occupato dall'autore dell'abuso, la demolizione non è esigibile nei suoi confronti e non possono essergli applicate le sanzioni accessorie per l'inottemperanza.
• L'amministrazione che abbia ricevuto osservazioni procedimentali dirette a rappresentare l'assenza di disponibilità materiale dell'area deve valutarle espressamente e, se necessario, verificarne la fondatezza; l'omessa considerazione di tali circostanze può determinare l'illegittimità dell'ordine di demolizione rivolto al proprietario non autore dell'abuso.
• Il silenzio serbato su un'istanza diretta all'esercizio dei poteri repressivi edilizi costituisce mancato esercizio di un potere amministrativo vincolato e rientra nella giurisdizione amministrativa; la relativa domanda risarcitoria è riconducibile all'art. 30, comma 2, c.p.a.
• L'alienazione dell'area interessata dall'abuso può far venir meno l'interesse e la legittimazione del precedente proprietario a contestare profili dell'ordinanza non più suscettibili di arrecargli utilità concreta, ma non elimina necessariamente l'interesse a impugnare le parti dell'atto che continuano a esporlo a sanzioni pecuniarie per l'inottemperanza.

Come è indicizzato