Sentenza n. 333/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR Sicilia n. 2288/2023, che aveva respinto il ricorso contro il diniego comunale ritenendo insussistente la doppia conformità richiesta dall'art. 36 d.P.R. n. 380/2001, poiché al momento della realizzazione dell'abuso, individuata nell'ottobre 2003, l'art. 49 delle NTA subordinava l'edificazione all'approvazione di un Piano di Recupero Ambientale di iniziativa pubblica, mai adottato. Con il primo motivo gli appellanti deducevano l'erroneità dell'omessa valutazione preliminare della natura dell'area quale lotto intercluso o area residua: secondo la perizia tecnica asseverata, il lotto era circondato su tre lati da edifici e sul quarto da una strada comunale ed era dotato delle principali opere di urbanizzazione, sicché il piano attuativo avrebbe avuto una funzione meramente formale. Con il secondo motivo denunciavano l'illegittimità del diniego per l'inerzia ultraventennale del Comune nell'adottare il piano di iniziativa pubblica, in violazione dei principi di buona fede e buon andamento, non potendo le conseguenze dell'inerzia amministrativa ricadere sul privato. Deducevano inoltre la violazione dell'art. 20 l.r. n. 16/2016, che consente il permesso di costruire convenzionato nei lotti interclusi e nelle aree residue sottoposte a pianificazione attuativa, nonché l'omessa pronuncia del TAR su tale censura. Con il terzo motivo lamentavano il difetto assoluto di motivazione del diniego, il quale si era limitato a respingere con formula stereotipata le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto, senza confrontarsi con le specifiche deduzioni tecniche della parte.

La decisione

Il CGARS ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando il diniego comunale, con salvezza degli ulteriori provvedimenti amministrativi. Il Collegio ha ritenuto erroneo l'ordine logico seguito dal TAR: la verifica della natura di lotto intercluso o area residua costituisce accertamento pregiudiziale per stabilire se la prescrizione del piano attuativo conservi una reale funzione urbanistica. Quando l'area è inserita in un contesto già completamente urbanizzato e delimitato, la pianificazione esecutiva può risultare priva di oggetto e la sua mancata approvazione degradare da impedimento sostanziale a irregolarità formale, non ostativa alla sanatoria. Il Collegio ha inoltre valorizzato l'art. 20 l.r. n. 16/2016, interpretato nel senso che il permesso di costruire convenzionato può operare anche per aree residue derivanti dall'inerzia dell'amministrazione nell'attuazione della pianificazione, non soltanto per lotti interclusi in senso stretto. Poiché l'art. 49 NTA attribuiva esclusivamente al Comune l'iniziativa per il piano di recupero e l'ente era rimasto inerte per oltre vent'anni, l'area doveva essere esaminata alla luce della disciplina regionale sulle aree residue. Sono stati ritenuti fondati anche i motivi relativi all'inerzia amministrativa e alla motivazione: il Comune non poteva far ricadere sul privato gli effetti paralizzanti della propria inerzia e il diniego, limitandosi a dichiarare non condivisibili le osservazioni, non aveva esplicitato le ragioni del dissenso rispetto alla memoria e alla perizia tecnica. Tale motivazione apparente ha violato l'art. 3 l. n. 241/1990 e la funzione partecipativa dell'art. 10-bis della medesima legge. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. n. 380/2001

  La sanatoria edilizia richiede la conformità dell'opera alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell'abuso sia al momento della presentazione della domanda. La verifica deve considerare preliminarmente se la prescrizione del piano attuativo sia sostanzialmente necessaria oppure superflua per la conformazione urbanistica dell'area.

• art. 20 l.r. n. 16/2016

  E' ammesso il rilascio del permesso di costruire convenzionato [...] nei lotti interclusi e nelle aree residue sottoposte dai piani urbanistici a pianificazione attuativa [...] in presenza delle opere di urbanizzazione primaria [...]

  La disposizione consente il permesso di costruire convenzionato anche nelle aree residue derivanti dalla prolungata mancata attuazione della pianificazione, purché ricorrano le condizioni urbanistiche e di urbanizzazione previste dalla norma.

• art. 49 NTA

  La previsione che subordinava l'edificazione a un Piano di Recupero Ambientale di iniziativa pubblica non può essere applicata in modo meramente formale senza verificare se l'area sia un lotto intercluso o un'area residua e se il piano attuativo conservi una concreta funzione urbanistica.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il provvedimento deve esporre le ragioni di fatto e di diritto della decisione; è illegittimo il diniego che non espliciti le ragioni per cui vengono respinte osservazioni tecniche e argomentate del privato.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto e le osservazioni del privato impongono un effettivo confronto procedimentale; il provvedimento finale deve dare conto, almeno sinteticamente, delle ragioni per cui le osservazioni non sono accolte.

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e buona fede impediscono all'amministrazione di opporre al privato le conseguenze negative della propria inerzia nell'adozione di uno strumento attuativo di iniziativa pubblica.

Massime di principio

• Nell'applicazione della disciplina sulla doppia conformità edilizia, la qualificazione dell'area come lotto intercluso o area residua costituisce un accertamento pregiudiziale: non può essere omessa ritenendo decisiva, in astratto, la mancata approvazione del piano attuativo.
• Quando un'area è inserita in un tessuto già completamente urbanizzato e delimitato e il piano esecutivo risulta privo di concreta funzione ordinatrice, la mancata pianificazione attuativa può degradare da impedimento sostanziale a violazione meramente formale, non ostativa al rilascio del titolo edilizio in sanatoria.
• La disciplina regionale che ammette il permesso di costruire convenzionato per lotti interclusi e aree residue consente di valutare anche le aree divenute residue per la prolungata inerzia dell'amministrazione nell'adozione di uno strumento attuativo di iniziativa pubblica.
• L'amministrazione non può far ricadere sul privato gli effetti paralizzanti della propria inerzia pluriennale nell'adozione di un piano attuativo la cui iniziativa spettava esclusivamente all'ente pubblico.
• Il provvedimento conclusivo che respinge le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto con una formula stereotipata, senza confrontarsi con le specifiche argomentazioni tecniche del privato, è affetto da motivazione apparente e viola gli artt. 3 e 10-bis l. n. 241/1990.

Come è indicizzato