Sentenza n. 549/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, proprietario di un fabbricato autorizzato mediante permesso di costruire e successive autorizzazioni paesaggistiche e variante edilizia, ha contestato opere realizzate in difformità dai titoli. Ha dedotto, anzitutto, la violazione degli artt. 31 e 36 d.P.R. 380/2001 e degli artt. 1, 2, 3 e 10-bis l. 241/1990, sostenendo che l’ordinanza di demolizione fosse stata adottata mentre era ancora pendente l’istanza di accertamento di conformità. Ha inoltre denunciato l’erronea qualificazione delle opere come variazioni essenziali ai sensi degli artt. 31, 32, 34 e 37 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 6 l.r. Piemonte n. 19/1999, lamentando difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità, irragionevolezza e violazione della proporzionalità: alcune opere sarebbero state di modesta entità, riconducibili a difformità parziali, SCIA o CILA, oppure già previste dai titoli rilasciati. Ha infine censurato l’omessa individuazione dell’area di sedime e di quella necessaria per opere analoghe, ai fini dell’eventuale acquisizione gratuita al patrimonio comunale ex art. 31 d.P.R. 380/2001. Quanto al diniego di accertamento di conformità, ha contestato la qualificazione del sottotetto e la mancata considerazione del fatto che scala e velux fossero rappresentati nei progetti. Con motivi aggiunti ha impugnato la nota con cui il Comune aveva dichiarato irricevibili e inammissibili la denuncia di opere strutturali in sanatoria e il certificato di collaudo statico, deducendo violazione degli artt. 1, 3, 10-bis e 29 l. 241/1990, dei principi di partecipazione, trasparenza, collaborazione e buona fede, nonché degli artt. 31, 36, 65 e 67 d.P.R. 380/2001. Ha sostenuto che la regolarizzazione antisismica costituisse antecedente logico al rilascio del permesso di costruire in sanatoria e che il Comune avesse realizzato un’inammissibile inversione procedimentale.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari del Comune, ritenendo che le censure, considerate nel loro complesso, fossero idonee a contestare radicalmente la soluzione procedimentale e la qualificazione degli abusi e conservassero l’interesse all’annullamento almeno dell’ordinanza di demolizione. Ha ritenuto fondata la prima censura: la presentazione di un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 comporta la sospensione del procedimento sanzionatorio edilizio, sicché l’amministrazione deve attendere la definizione dell’istanza con un provvedimento espresso e motivato prima di adottare la demolizione. L’art. 21-octies l. 241/1990 non è stato ritenuto applicabile per neutralizzare tale effetto sospensivo, trattandosi di esigenza sistematica distinta dalla valutazione dell’apporto partecipativo del privato. Ha inoltre accolto in parte la seconda censura, rilevando che il Comune non aveva applicato correttamente i temperamenti al principio di unitarietà dell’abuso. Diverse opere esterne e interne sono state ritenute autonome, scindibili e non qualificabili come variazioni essenziali o nuove costruzioni soggette a demolizione: tra esse i pilastri esterni, l’area ecologica salvo alcune opere di perimetrazione, il percorso carrabile non ultimato, il ricovero per cani privo di copertura, taluni elementi della scala, la pavimentazione esterna, parte del muro di contenimento, la diversa distribuzione interna e i velux traslati. Altre opere, invece, richiedevano un previo titolo edilizio per consistenza e incidenza su sagoma, volumetria o strutture: opere di contenimento, muro di confine, recinzione e delimitazione dell’area ecologica, intercapedine interrata, tamponatura del vano bidoni, portico, maggiore altezza della facciata, scala elicoidale e maggiore consistenza del sottotetto. Il diniego di accertamento di conformità non è stato annullato per i motivi dedotti: il sottotetto non possedeva le caratteristiche di volume tecnico previste dalle N.T.A.; il ricorrente non aveva colmato le lacune documentali sulle caratteristiche dei vani e non aveva efficacemente contestato le ulteriori ragioni di contrasto urbanistico indicate dal Comune. Il ricorso introduttivo è stato quindi accolto in parte e in parte respinto, con annullamento dell’ordinanza di demolizione. I motivi aggiunti sono stati accolti: è illegittimo dichiarare irricevibili e inammissibili la denuncia di opere strutturali in sanatoria e il certificato di collaudo statico perché riferiti a opere abusive, quando la regolarizzazione antisismica costituisce, di regola, antecedente logico per l’ottenimento del permesso di costruire in sanatoria. Il Comune aveva inoltre adottato un comportamento illogico, negando la sanatoria per mancanza della documentazione strutturale e, al contempo, rifiutando di esaminare la documentazione strutturale proprio perché riferita a opere abusive non sanate. La nota comunale è stata annullata anche per invalidità derivata dall’illegittimità dell’ordinanza di demolizione. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza parziale.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina la demolizione delle opere realizzate in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, nonché le conseguenze dell’inottemperanza e l’acquisizione dell’area.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  Individua le variazioni essenziali; il TAR ha escluso che tutte le opere contestate rientrassero in tale categoria, imponendo una valutazione analitica delle singole opere autonome e scindibili.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La presentazione dell’istanza di accertamento di conformità sospende il procedimento sanzionatorio edilizio; l’amministrazione deve definire previamente l’istanza con un provvedimento espresso e motivato.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Non può essere utilizzato per superare l’effetto sospensivo derivante dalla pendenza dell’istanza di accertamento di conformità, effetto distinto dalla verifica dell’eventuale irrilevanza della partecipazione procedimentale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di diniego non consente all’amministrazione di adottare la demolizione durante la pendenza dell’istanza di sanatoria; il procedimento sanzionatorio resta sospeso fino alla definizione della sanatoria.

• art. 65 d.P.R. 380/2001

  Rileva per la denuncia delle opere strutturali in zona sismica; la relativa regolarizzazione può costituire antecedente logico dell’accertamento edilizio in sanatoria.

• art. 67 d.P.R. 380/2001

  Rileva per il collaudo statico delle opere strutturali; il Comune non può rifiutarne aprioristicamente l’esame perché le opere sono abusive e non ancora sanate.

• art. 2 l. 241/1990

  Non legittima la dichiarazione di irricevibilità o inammissibilità della documentazione strutturale quando questa è funzionale alla regolarizzazione delle opere e costituisce antecedente logico della sanatoria edilizia.

• art. 6 l.r. Piemonte n. 19/1999

  È stato richiamato quale parametro regionale per la qualificazione delle variazioni essenziali, ma il TAR ha ritenuto che il Comune avesse applicato in modo non corretto il criterio unitario.

• art. 21 N.T.A. del P.R.G.C.

  Disciplina, tra l’altro, la rilevanza volumetrica dei sottotetti e le condizioni affinché possano essere qualificati come volumi tecnici; il sottotetto esaminato non rispettava tali condizioni.

Massime di principio

• La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001 sospende il procedimento sanzionatorio edilizio; l’amministrazione deve definire previamente l’istanza con un provvedimento espresso e motivato e non può adottare nel frattempo l’ordinanza di demolizione.
• Nel valutare opere edilizie realizzate in difformità dal titolo, l’amministrazione non può applicare automaticamente il principio di unitarietà dell’abuso: deve individuare analiticamente le singole opere e verificare se siano materialmente e funzionalmente autonome o, invece, inestricabilmente connesse alla costruzione.
• La sanzione demolitoria prevista per nuove costruzioni, difformità totali o variazioni essenziali può riguardare soltanto le opere che presentino tali caratteristiche, insieme a quelle ad esse inestricabilmente connesse; le modificazioni parziali, autonome e non incidenti sugli elementi essenziali della costruzione non possono essere trattate come variazioni essenziali senza specifica dimostrazione.
• La regolarizzazione delle violazioni antisismiche e il deposito della documentazione strutturale possono costituire, di regola, antecedente logico per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria; l’amministrazione non può rifiutare tale documentazione perché riferita a opere abusive e contemporaneamente negare la sanatoria per la sua mancanza.
• È illogico negare la sanatoria edilizia per l’assenza della documentazione strutturale e, contestualmente, dichiarare irricevibili o inammissibili la denuncia strutturale e il certificato di collaudo statico proprio perché riguardano opere non ancora sanate.

Come è indicizzato