Sentenza n. 560/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l’Accordo tra Governo, Regioni e Province autonome del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 n. 22413 e il provvedimento regionale di recupero relativo alle somme dovute a titolo di payback per dispositivi medici negli anni 2015-2018. Ha dedotto l’illegittimità costituzionale e l’incompatibilità con i principi euro-unitari del meccanismo, lamentando in particolare la retroattività della disciplina, la lesione del legittimo affidamento, la violazione delle tempistiche, dei principi di proporzionalità e trasparenza, della normativa europea in materia di contratti pubblici e concorrenza, nonché l’eventuale necessità di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Sono stati inoltre dedotti difetto di istruttoria e di motivazione in relazione all’utilizzo dei dati contabili del modello CE, voce BA0210, alla mancata distinzione tra costi di beni e servizi e al calcolo del fatturato al lordo dell’IVA.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nei confronti degli atti ministeriali, richiamando, ai sensi dell’art. 74 c.p.a., precedenti della stessa Sezione sul payback per le annualità 2015-2018. Ha ritenuto infondate le censure costituzionali poiché la Corte costituzionale, con sentenza n. 140 del 2024, ha qualificato il payback come contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, escludendo la violazione della riserva di legge, del principio di irretroattività e del legittimo affidamento. La disciplina è stata ritenuta compatibile anche con i principi della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Il tetto nazionale del 4,4% era noto dal 2014 e il meccanismo di ripiano era conoscibile dal 2015, sicché non vi era un affidamento tutelabile sull’assenza di conseguenze in caso di superamento dei tetti. Sono state respinte anche le censure fondate sulla normativa europea in materia di contratti pubblici e concorrenza: il payback opera ab externo sulla situazione patrimoniale complessiva delle imprese, in proporzione al fatturato realizzato con il SSN, senza modificare il contenuto dei contratti o l’esito delle gare. Non è stata dimostrata l’azzeramento dei margini di utile né la non remuneratività delle offerte; pertanto è stato escluso il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Il TAR ha inoltre ritenuto legittimi e ragionevoli i criteri contabili utilizzati dai decreti ministeriali, inclusi il riferimento ai dati del modello CE, l’imputazione dei costi dei servizi accessori e il calcolo del fatturato al lordo dell’IVA. Quanto al provvedimento regionale applicativo, il giudice ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: l’atto svolge attività vincolata e tecnico-contabile, priva di discrezionalità, instaurando un rapporto obbligatorio patrimoniale riconducibile a un diritto soggettivo. È stata ammessa la riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015

  Costituisce la base normativa del meccanismo di payback sui dispositivi medici per il ripiano del superamento dei tetti di spesa.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia mediante richiamo a precedenti conformi della stessa Sezione.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha escluso la violazione della riserva di legge, ritenendo predeterminati dalla disciplina soggetti, oggetto, misura e procedura del contributo solidaristico.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha ritenuto il payback sui dispositivi medici per il periodo 2015-2018 ragionevole e proporzionato, escludendo violazioni dell’affidamento e del principio di irretroattività.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali quando la disciplina predetermina i soggetti obbligati, l’oggetto, la misura e la procedura del contributo di ripiano e realizza un bilanciamento ragionevole e proporzionato tra tutela della salute e sostenibilità della spesa sanitaria.
• Non sussiste una lesione del legittimo affidamento delle imprese fornitrici quando il tetto di spesa e l’obbligo di ripiano in caso di superamento erano conoscibili anteriormente alla concreta applicazione del payback; l’operatore deve considerare l’alea derivante dal possibile sforamento del tetto.
• Il payback sui dispositivi medici non altera di per sé i contratti pubblici né gli esiti delle gare, poiché opera esternamente sui rapporti patrimoniali complessivi dell’impresa in proporzione al fatturato realizzato con il Servizio sanitario nazionale. La contestazione della sua incidenza anticoncorrenziale richiede la dimostrazione concreta che il meccanismo abbia reso le offerte non remunerative o abbia azzerato i margini di utile.
• La determinazione regionale delle somme dovute a titolo di payback, quando si limita all’applicazione vincolata di dati contabili e di criteri normativamente predeterminati mediante operazioni matematiche, non costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa e incide su un rapporto obbligatorio patrimoniale; la relativa controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Il riferimento a criteri contabili uniformi per determinare lo scostamento dal tetto di spesa e la quota di ripiano è legittimo quando tali criteri sono ragionevoli e coerenti con il costo effettivamente sostenuto dal Servizio sanitario nazionale; la corretta contabilizzazione dei costi dei servizi accessori grava sulle imprese fornitrici.

Come è indicizzato