Tribunale, Ordinanza T-193/16

Ricorso contro la dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo 2016

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento proposto da NG, cittadino afghano, contro la cosiddetta "Dichiarazione UE-Turchia" del 18 marzo 2016, pubblicata come comunicato stampa n. 144/16. Il Tribunale era chiamato a stabilire se tale dichiarazione potesse essere qualificata come atto del Consiglio europeo, o comunque dell'Unione, e quindi essere sottoposta al sindacato di legittimità ex articolo 263 TFUE.

Contesto fattuale e politico

Il Tribunale ricostruisce il contesto della crisi migratoria e i passaggi precedenti alla riunione del 18 marzo 2016. Richiama in particolare:

• il piano d'azione comune UE-Turchia del 15 ottobre 2015;
• la riunione dei capi di Stato o di governo del 29 novembre 2015;
• la seconda riunione del 7 marzo 2016;
• la comunicazione della Commissione del 16 marzo 2016, che descriveva la cooperazione UE-Turchia come un quadro operativo da attuare nel rispetto del diritto europeo e internazionale.

La dichiarazione del 18 marzo 2016 prevedeva, in sintesi, il rimpatrio in Turchia dei nuovi migranti irregolari arrivati dalle isole greche e, per ogni siriano rimpatriato, il reinsediamento di un altro siriano dalla Turchia all'Unione.

Domanda del ricorrente e posizione delle istituzioni

NG sosteneva che la dichiarazione fosse in realtà un accordo internazionale concluso tra il Consiglio europeo e la Turchia, idoneo a produrre effetti giuridici e adottato in violazione delle regole dell'articolo 218 TFUE. A suo avviso, i termini utilizzati nel comunicato stampa dimostravano l'esistenza di un impegno vincolante dell'Unione.

Il Consiglio europeo, il Consiglio e la Commissione replicavano che non era stato concluso alcun accordo internazionale dell'Unione: la riunione del 18 marzo 2016 sarebbe stata un vertice internazionale tra i capi di Stato o di governo degli Stati membri e il Primo ministro turco, e la dichiarazione un mero documento politico, non vincolante.

Normativa e criteri applicati dal Tribunale

Il Tribunale ricorda che il ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE riguarda qualsiasi atto delle istituzioni dell'Unione idoneo a produrre effetti giuridici, indipendentemente dalla forma. Inoltre, dopo il trattato di Lisbona, anche gli atti del Consiglio europeo possono essere impugnati, poiché tale istituzione è ormai soggetta al controllo di legittimità.

Tuttavia, il giudice dell'Unione non è competente a sindacare:

• atti di autorità nazionali;
• atti adottati da rappresentanti degli Stati membri che agiscono in quanto capi di Stato o di governo, e non come membri di un'istituzione dell'Unione;
• eventuali accordi internazionali conclusi dagli Stati membri, in quanto tali, fuori dal quadro dell'Unione.

Ragionamento del Tribunale sull'autore dell'atto

Il punto decisivo è l'individuazione dell'autore della dichiarazione. Il Tribunale osserva che il linguaggio del comunicato stampa n. 144/16 è ambiguo, poiché parla di "membri del Consiglio europeo" e di "UE"; ma questa formulazione non è sufficiente per attribuire l'atto al Consiglio europeo.

Per superare l'ambiguità, il Tribunale esamina i documenti ufficiali relativi alla riunione del 18 marzo 2016 e constata che:

• la sessione del Consiglio europeo e il vertice con la Turchia erano due eventi distinti, organizzati parallelamente;
• gli inviti e gli atti di protocollo indicavano chiaramente una riunione dei capi di Stato o di governo con il Primo ministro turco, non una sessione del Consiglio europeo;
• la presenza del presidente del Consiglio europeo e del presidente della Commissione non mutava la natura dell'incontro.

Ne deriva che i rappresentanti degli Stati membri hanno agito in qualità di capi di Stato o di governo, non come membri del Consiglio europeo. La dichiarazione non può quindi essere considerata come atto adottato da un'istituzione dell'Unione.

Esito sulla competenza e sulla ricevibilità

Il Tribunale conclude che il Consiglio europeo non ha adottato alcuna decisione di concludere, a nome dell'Unione, un accordo con la Turchia ai sensi dell'articolo 218 TFUE. La dichiarazione UE-Turchia non è dunque un atto impugnabile dell'Unione e non consente di fondare la competenza del Tribunale.

Il ricorso viene pertanto respinto per incompetenza. Il Tribunale aggiunge, per completezza, che anche nell'ipotesi di un accordo concluso informalmente il 18 marzo 2016, esso sarebbe stato tra i capi di Stato o di governo degli Stati membri e il Primo ministro turco; in tal caso, il giudice dell'Unione non sarebbe comunque competente a pronunciarsi sulla sua legittimità.

Spese e interventi

Poiché il ricorso è respinto per incompetenza, il Tribunale non statuisce sulle domande di intervento presentate da soggetti privati, dal Belgio, dalla Grecia e dalla Commissione. In ragione della formulazione ambigua del comunicato stampa, il Tribunale decide che ciascuna parte sopporti le proprie spese; analogamente, ciascun interveniente sostiene le proprie spese relative alle istanze di intervento.

Principio affermato

La sentenza ribadisce che la giurisdizione dell'Unione può sindacare solo atti effettivamente imputabili a un'istituzione, organo o organismo dell'Unione e diretti a produrre effetti giuridici. Un comunicato stampa o una dichiarazione politica non diventano impugnabili solo perché descrivono un'intesa con un paese terzo; occorre dimostrare che l'istituzione dell'Unione abbia realmente adottato l'atto. Se la riunione è in realtà un vertice tra capi di Stato o di governo degli Stati membri e un paese terzo, l'eventuale accordo resta fuori dal controllo ex articolo 263 TFUE.